資源開發(fā)生態(tài)補償機制與政策研究

【摘要】位于新疆的阜康市是整個天山北坡經(jīng)濟帶中的一個重要組成部分。其中蘊含著豐富的煤炭資源對新疆地區(qū)工業(yè)化進程的推進奠定了深厚的物質基礎。但是，近年來阜康市在進行資源開發(fā)以及利用的過程中與生態(tài)環(huán)境之間摩擦越來越嚴重，從而逐漸影響了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。所以，面對這種形勢，如何解決資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境兩者之間的關系，促進當?shù)亟?jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展就成為現(xiàn)階段必須要重點解決的問題。在本文的論述過程中，針對阜康市現(xiàn)階段存在的資源開發(fā)生態(tài)補償機制進行了重點的分析與介紹，并指出了現(xiàn)階段暴露出的一些問題。同時，通過對出現(xiàn)問題的原因進行分析，制定出了相應的解決措施。從而保證阜康市資源開發(fā)生態(tài)補償機制能夠更加完善與合理。

【關鍵詞】資源開發(fā) 生態(tài)補償機制 阜康市

一、阜康市煤礦礦區(qū)生態(tài)補償政策實施現(xiàn)狀

（一）礦區(qū)資源開采情況

阜康市地區(qū)蘊含這豐富的煤炭資源，不僅煤質良好，其類型更是多種多樣。據(jù)調查統(tǒng)計，截止到1995年，阜康市境內蘊含的煤炭總量超過84億噸，其主要分布在阜康市南部地區(qū)，其面積達到280平方公里。煤種以氣煤、肥煤、弱粘結煤、不粘結煤、長焰煤為主。

由上圖可以發(fā)現(xiàn)，在2012～2013年兩年時間阜康市的煤炭產(chǎn)量有了顯著性的降低，其原因主要是受到經(jīng)濟環(huán)境的影響，導致煤炭價格下降，導致整個煤炭行業(yè)發(fā)展停滯，同時國家政策的變化對煤炭行業(yè)造成了一定的影響。從而造成了整個地區(qū)煤炭產(chǎn)量的大幅度降低。其中2011年無論是從煤炭產(chǎn)量還是產(chǎn)值以及從業(yè)人員來看，煤炭行業(yè)得到了本質上的發(fā)展，較往年相比煤炭產(chǎn)量有了大幅度的提高。而在本文中，選取的是2013年度煤炭產(chǎn)量的情況進行分析與研究。因為從該地區(qū)整個發(fā)展趨勢來講，2013年煤炭總量更加貼近煤炭年均水平。

（二）煤炭資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響

1.對土壤的影響。據(jù)相關統(tǒng)計與調查，整個阜康市共有煤礦企業(yè)28家，其中大約有一般的企業(yè)都存在不同程度上的廢渣石排放問題。廢渣石主要由煤矸石、廢石土、尾礦等物質構成。經(jīng)過調查發(fā)現(xiàn)，阜康市內的煤礦企業(yè)在實際開采過程中，由于廢渣石排放不合理，經(jīng)過長時間的積累在整個礦區(qū)逐漸形成了矸石堆。不但侵占了大量的礦區(qū)土地資源，還對當?shù)氐闹脖辉斐闪瞬豢赏旎氐拇驌簟Ｌ貏e是煤矸石的大量排放不但對環(huán)境造成了破壞，還造成了嚴重的大氣污染。其主要原理是由于煤矸石的燃點較低，長期暴露在空氣當中，容易造成自燃，進而釋放出大量有毒氣體污染大氣。同時有毒氣體通過空氣進行擴散也嚴重影響了當?shù)鼐用竦纳硇慕】怠?/p>

2.對水資源的影響。阜康市境內有三工河、四工河、水磨河、白楊河、甘河子河等主要7條河流。但是該地區(qū)大部分煤礦都坐落于河流的上游位置。南部山區(qū)扮演著煤炭資源的集中分布區(qū)同時又是整個該地區(qū)河流的徑流區(qū)。長時間的煤礦開采，對地理地貌造成了嚴重的破壞，改變了整個河流的流向，并且大部分污染物注入到河流當中，對水質造成了嚴重的破壞，更是由于礦區(qū)位置都位于河流上流，從而導致整個阜康市地區(qū)的水質都因為污染物的影響而發(fā)生了變質。

3.對大氣的影響。在煤炭資源的開采過程當中，對大氣層也有著非常直接的影響。對于阜康礦區(qū)而言，在這整個礦區(qū)內，分布著大量高瓦斯礦井，而在煤層當中蘊含著大量的煤層氣，在開采過程進行之前，為了保證開采人員的生命安全，會對其進行提前排放。而這些氣體往往直接通過排風系統(tǒng)傳入大氣中。經(jīng)過長時間的積累，對大氣層造成了嚴重的破壞。但是，現(xiàn)階段我國相關法律法規(guī)并沒有對煤層氣的排放進行詳細的規(guī)定。所以，在本文的論述中提到的生態(tài)補償中，并不包括煤層氣。

4.對生態(tài)環(huán)境的影響。通過大量的調查與研究，我們不難發(fā)現(xiàn)在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，對生態(tài)環(huán)境的影響是最直接也是最嚴重的。資源開采造成的環(huán)境破壞主要體現(xiàn)在以下幾個方面：即污染地下水、破壞植被、造成大氣污染等。而在近年來，礦井突水、冒頂?shù)痊F(xiàn)象也時有發(fā)生。在調查過程中發(fā)現(xiàn)，由于長期開采對地表造成了嚴重的破壞，從而出現(xiàn)塌陷的現(xiàn)象是最為普遍的。同時更是對當?shù)鼐用褚约肮ぷ魅藛T人身安全影響最大的因素。

（三）煤炭資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護政策

1.礦區(qū)綜合治理相關政策。

（1）煤炭生產(chǎn)許可證制度。1994年，國務院頒布了《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》，規(guī)定在我國境內的煤礦開采企業(yè)，必須依法領取煤炭生產(chǎn)許可證。1995年，在實施的《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法實施細則》中，對全國范圍內的煤炭企業(yè)進行了詳細的規(guī)范，規(guī)定在進行煤炭開采的企業(yè)一定要符合當?shù)氐貐^(qū)開發(fā)規(guī)劃，并要求當?shù)卣闪⑾嚓P機構，對當?shù)刈缘拿禾块_發(fā)企業(yè)進行嚴格的監(jiān)管與管制。從而在根本上保證資源開發(fā)活動能夠在法律規(guī)定允許的范圍內進行。提高了企業(yè)安全生產(chǎn)水平，促進資源的合理優(yōu)化配置。通過調查發(fā)現(xiàn)，阜康市境內的煤炭生產(chǎn)安全以及質量監(jiān)督等工作主要由煤炭局負責的。

（2）環(huán)境影響評價和“三同時”制度。1998年，國務院發(fā)布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》使“三同時”制度從建設項目污染防治的一項基本制度擴展為普遍適用于生態(tài)保護法、自然資源開發(fā)法等基本環(huán)境保護的法律制度。2003年頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》不僅對規(guī)劃和項目的環(huán)境影響評價做出了具體的規(guī)定，還規(guī)定企事業(yè)單位、公眾以適當?shù)姆绞絽⒓迎h(huán)境影響評價。2006年，在我國發(fā)布的《關于加強煤炭礦區(qū)建設項目環(huán)境影響評價工作的通知》中要求強化煤炭礦區(qū)環(huán)境影響評價。

（3）土地整理復墾制度。1986年，國務院頒布的《中華人民共和國土地管理法》中明確規(guī)定采礦、取土后能夠復墾的土地，用地單位或者個人應當負責復墾，恢復利用。在1989年國務院頒布的《中華人民共和國土地復墾規(guī)定》中明確要求從事礦產(chǎn)資源開采活動造成土地破壞的企業(yè)和個人必需進行土地復墾，使其恢復到可供利用狀態(tài)。《土地復墾規(guī)定》的頒布和實施，使土地復墾成為一項制度確立起來。

2.現(xiàn)行有關煤礦開發(fā)生態(tài)補償?shù)亩愘M政策。endprint

（1）資源稅。煤炭資源稅的征收主要由阜康市地區(qū)的稅務部門負責。但是由下圖表明，在煤炭資源稅的征收上面，其稅率變化幅度難以真正意義上契合煤炭市場變化的規(guī)律，從而導致稅收難以對當?shù)匦姓ㄔO發(fā)揮更大的作用。特別是當?shù)貐^(qū)財政出現(xiàn)緊張的情況時，資源稅的收入更加難以投入到生態(tài)環(huán)境治理與保護方面。

（2）礦產(chǎn)資源補償費。從本質上來講，礦產(chǎn)資源補償費表明了礦產(chǎn)資源的所有權是政府。政府有權利對礦產(chǎn)資源制定相關的稅費。20世紀末期，我國針對資源補償費的征收進行了詳細的規(guī)定。規(guī)定我國各級行政單位有權對管轄內的采礦企業(yè)進行相關稅務的征收。同時將資源補償費納入到國家預算當中，來負責對礦產(chǎn)資源的開發(fā)以及利用。由下圖可知，阜康市近年來資源補償費的征收情況其變化幅度較大，特別是2010年以后，其補償費有了顯著性的提高。雖然在2013年有所下降，但就總體而言，仍然呈現(xiàn)一種逐步上升的狀態(tài)。

（3）安置補助費。此項費用主要體現(xiàn)的是土地建設部門對國家土地管理單位劃撥的土地上的單位以及人口進行補貼以及安置所產(chǎn)生的費用。從而保證當?shù)鼐用癫粫驗橥恋氐膭潛芘c建設，而影響自身的生活以及生產(chǎn)活動。關于安置補助費這一方面，我國法律有著十分詳細的規(guī)定，一般情況下，在該土地被征之前的三年里，其年均產(chǎn)值的四至六倍，作為彌補農(nóng)業(yè)人口安置費的準則。而對于草地以及林地的征用其安置補助費與耕地存在著一定的區(qū)別。

就阜康市來講，在煤礦區(qū)域的劃分過程中，涉及到了大量的草地征用。所以在安置補助費上面，不應按照普通耕地進行計算，而是應該按照草地征用的費用進行發(fā)放。一般情況下，每畝草地被征用，牧民可以得到800元人民幣的安置補貼。

二、阜康市生態(tài)保護與補償政策中存在的問題

（一）生態(tài)補償相關政策實施部門較為分散

就現(xiàn)階段而言，我國關于煤炭資源生態(tài)補償方面的法律法規(guī)中，其中主要涉及到的絕大部分都是行政單位。比如環(huán)保、國土以及草原等。但是從實際情況來看，雖然涉及的部門較多，但是由于其職能較為復雜，各個部門所分配的任務也存在一定沖突。尤其是在日常工作當中，各個部門難以站在全局的角度上考慮問題，從而導致政府相關政策以及措施難以徹底貫徹落實。以阜康市為例，對與整個煤炭行業(yè)而言，其主要由幾部分組成：即煤炭局、環(huán)保局以及國土局等。其中煤炭局主要職能是對煤炭企業(yè)的準入嚴格把關；環(huán)保局主要職能是偵測以及監(jiān)管煤炭企業(yè)在運營過程中對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的危害；至于國土局，主要負責轄區(qū)土地的整治和復墾。監(jiān)管轄區(qū)土地的使用狀況；畜牧局下設的草原辦事處主要負責監(jiān)管草場的使用及補償狀況。各個行政部門之間各司其職，互不干擾。但是國土局及煤炭局雖然是整體負責監(jiān)管煤炭公司，但對環(huán)境、草原、水資源等項目了解欠缺。環(huán)保局、畜牧局雖對環(huán)境、草原資源、水資源等內容了解全面。但是在實際對煤炭企業(yè)的監(jiān)管過程中還存在較多的漏洞。所以，導致生態(tài)補償政策難以發(fā)揮根本性的作用。出現(xiàn)了許多無人治理或者多個部門重復管理的狀況，大大減小了生態(tài)補償政策的成效，各部門之間缺少統(tǒng)一性和協(xié)作性，從長遠來看，對國家和社會而言，都不利于生態(tài)補償政策積極有效地施行。依據(jù)目前阜康市生態(tài)補償政策的實施狀況來看，政策實施過程中出現(xiàn)了許多問題，如：缺乏專業(yè)的法律策略、無法確立有效目標、機構利益化等。

（二）生態(tài)補償資金得不到必要保障

能夠體現(xiàn)出國家收益的當然要屬資源補償費了，然而阜康市的煤炭開采企業(yè)所繳納的種種稅款，并非作為用于生態(tài)補償?shù)膶ｉT稅費，例如：礦產(chǎn)資源補償費、煤炭資源稅、采礦權價款等稅費；最能體現(xiàn)地當?shù)刭Y源對于地方財政的貢獻的，稱作地方稅種，煤炭資源稅就屬于這種稅種；然而采礦權價款就完全不同了，這種費用設立的目的是為了使用國家出讓資源的使用權或開采權，因此，這些稅費的究其根本，不僅占據(jù)了較大比重的煤礦企業(yè)稅費，同時對于生態(tài)環(huán)境起不到很大意義。能夠涉及到生態(tài)環(huán)境補償?shù)牟块T像國土、煤炭、環(huán)保等等這類部門，往往僅僅管理自身限圍內的生態(tài)要素，只征收與之相對應的生態(tài)補償費用，這樣的行為并不能使生態(tài)補償資金發(fā)揮最大作用，同時也會致使資金支出管理變得混亂。在實際的調查，走訪中了解到，阜康市煤礦企業(yè)存在著沉重的稅費負擔，這與稅費項目繁多而能作為生態(tài)補償資金的企業(yè)稅費少有著割舍不掉的關系。

因為保證金性質使然，雖然礦山地質環(huán)境恢復治理保證金對于生態(tài)補償至關重要，卻也無法直接用于補償，《礦山地質環(huán)境治理恢復保證金管理辦法》中規(guī)定，動用該保證金進行強行治理的先決條件是采礦權人拒不治理，由于保證金提取有太過復雜和繁瑣的程序，且并不具備完善的驗收標準，在政策實際實施中，由于保證金復雜的提取手續(xù)和復雜的利益關系，致使2009年實施該政策以來，由阜康市28家企業(yè)所繳納的礦山地質環(huán)境恢復治理保證金并沒有任何一筆為了生態(tài)治理補償而提取，銀行成為幾億元保證金的固定居所，因此導致礦山企業(yè)不僅要繳納保證金還要自己負責生態(tài)恢復的治理，沉重的擔子不可避免的打擊了企業(yè)主動治理的積極性。

阜康市2009年年底開始正式實施了礦山地質環(huán)境治理恢復保證金，根據(jù)煤炭礦種的發(fā)證權限，煤礦企業(yè)的保證金需要上繳到自治區(qū)國土資源廳，第一，自治區(qū)國土資源廳與財政廳一起聯(lián)合計算保證金金額，第二，煤礦企業(yè)將保證金繳入交通銀行烏魯木齊分行。就阜康市而言，其存在的礦山生產(chǎn)服務年限基本都在30年以上，可是保證金難以長期由銀行保存，難以快速支取，從而難以在短時間內起到作用。而且繳納金額較大，占用的企業(yè)流動資金較多，這就限制了煤礦企業(yè)主動治理的積極性。

（三）生態(tài)補償稅費有待于整合

對于煤炭企業(yè)來講，其實際經(jīng)營過程中需要繳納的稅費的類型是十分繁雜的。通過實地調研、走訪阜康市煤礦企業(yè)，稅費雜亂是企業(yè)負責人普遍的抱怨，僅常規(guī)的常年征收的稅費就達30余種，這30余種稅費存在很多問題，并沒有合理的計稅依據(jù)，重復征稅現(xiàn)象也存在，使用對象并不明確等諸多問題。就現(xiàn)有的阜康市稅費結構和煤炭價格這些條件下，阜康市對于煤炭資源稅費結構不合理的這一問題需要優(yōu)化。endprint

（四）區(qū)際生態(tài)環(huán)境補償機制不夠完善

就現(xiàn)階段而言，我國所推行的煤礦生產(chǎn)補償機制一般采用的是BBP原則。也就是“破壞者負責”原則。關于受益者所應該承擔的責任，在現(xiàn)階段的煤礦生產(chǎn)補償機制中還沒有進行明確的規(guī)定。在阜康市內的煤炭企業(yè)，一般采用的都是低價數(shù)據(jù)資源的發(fā)展模式來賺取巨額利潤。雖然在短時間內資源能夠滿足需求，但是經(jīng)過長時間的開采，資源勢必會枯竭。同時生態(tài)環(huán)境也會遭到惡化。如果當資源枯竭再重視生態(tài)環(huán)境治理，其產(chǎn)生的成本無疑是十分高昂的。這肯定會給阜康市帶來嚴重的經(jīng)濟損失，也會嚴重影響阜康市的生態(tài)環(huán)境。必須保護同時還要不斷增加煤炭產(chǎn)地的合法權益，遵循可持續(xù)發(fā)展的理論原則。所以，在煤礦生產(chǎn)補償機制當中，除了奉行“破壞者負責”的原則之外，對于受益者所應承擔的責任也要進行明確規(guī)定。對于經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)應該為資源開發(fā)所造成的生態(tài)破壞負責。

三、完善阜康市煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)慕ㄗh

（一）完善生態(tài)補償管理機制

由于阜康市內的生態(tài)補償機制尚不完善，從而導致所涉及到的部門其職能并不明確，甚至存在沖突。導致生態(tài)補償機制難以徹底貫徹落實，生態(tài)補償機制也難以取得較為顯著的效果。所以，在這種情況下。應成立專門負責落實生態(tài)補償機制的組織和機構。比如煤炭局、國土資源局、環(huán)保局、等相關單位作主要部門，加強各部門之間的聯(lián)系，共同協(xié)作來對生態(tài)補償機制進行貫徹和落實。同時，建立健全監(jiān)管機制，從根本上杜絕目前階段出現(xiàn)的職能沖突的現(xiàn)象。

（二）保障生態(tài)補償資金來源

就阜康市而言，煤炭資源開發(fā)中的資源稅對地方財政的貢獻作用不大，主要因為從量計征，稅率低、稅基較小，稅額偏低，這就不可避免的導致了資源稅并不能滿足生態(tài)環(huán)境治理所需的資金，建議國家以石油、天然氣資源稅改革為根據(jù)，對煤炭資源稅進行改革。阜康市要以先進的科學技術生產(chǎn)力作為先決條件來保障煤礦生態(tài)環(huán)境補償高效的運作。例如從煤礦生態(tài)補償?shù)募夹g層面考慮：降低生態(tài)破壞可以通過礦井水的濾凈化技術，煤矸石的再利用技術能夠有效的提高煤礦的資源開發(fā)利用效率，草場恢復技術、水土保持這些技術等等。

（三）推進煤礦企業(yè)稅費改革

一是從煤炭產(chǎn)品價格入手，完善煤炭資源價格機制。阜康市地理條件較差，交通不太發(fā)達，地處較為偏遠的地方，優(yōu)質的資源并不能充分運用到發(fā)達地區(qū)，銷售地區(qū)主要集中在新疆本地，不過由于新疆地區(qū)的地理環(huán)境所限，導致電廠以及焦化企業(yè)的發(fā)展并不順利。煤炭資源也由于地域的限制呈現(xiàn)出供大于求的狀態(tài)。所以，面對阜康市煤炭價格過低的情況，政府應加強宏觀調控，通過加大扶持力度來促使當?shù)孛簝r的上漲。

二是從煤炭資源稅費方面入手，突進稅費制度的改革與發(fā)展。目前來講，阜康市在煤炭資源的開發(fā)過程中，還尚沒有出現(xiàn)資源枯竭的現(xiàn)象。所以粗放式開采、浪費開采也是現(xiàn)在資源開發(fā)利用所不可避免的現(xiàn)象，所以，煤炭行業(yè)的發(fā)展并沒有對經(jīng)濟的發(fā)展帶來十分顯著的效果。所以，在這種情況下，應該結合實際情況對現(xiàn)階段的稅費制度存在的缺陷進行改革。

三是調整稅費，對煤礦企業(yè)收取的稅費類型進明確的規(guī)定。就目前來講，稅費的調整不僅對相關部門有著密切的聯(lián)系，同時對于整個地區(qū)的長遠發(fā)展也產(chǎn)生著深遠的影響。所以，要想對稅費進行調整，就必須由國家加強宏觀調控，同時加強與各個部門之間的聯(lián)系，相互協(xié)作，共同作用來完成對稅費的調整，從而使得稅費機制更加科學與合理。

（四）完善區(qū)際生態(tài)環(huán)境補償機制

就目前而言，經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)享受著由較為貧瘠地區(qū)開采過來的資源，而往往不負責資源開發(fā)過程之后對生態(tài)環(huán)境的治理。這是相當不公平的。面對這種情況，不但要對本著“破壞者負責”的原則，同時對于受益者所應該承擔的責任也理應進行規(guī)定。從而保證生態(tài)環(huán)境補償機制能夠得到徹底的貫徹和落實。自然生態(tài)環(huán)境的惡化也能夠得到有效遏制。

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基金項目：本文為大連民族大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃資助項目：礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制與政策研究---以新疆伊犁州為例（G201612026003）。

作者簡介：牛浩（1994-），男，內蒙古赤峰人，大連民族大學經(jīng)濟管理學院在讀生。endprint