房地產(chǎn)項(xiàng)目行政審批的問(wèn)題與對(duì)策研究

曹海琴

[摘 要]隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的不斷深入，房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)工程報(bào)建領(lǐng)域的各有關(guān)部門(mén)也在不斷探索，努力完善報(bào)建手續(xù)，取得了一些成績(jī)，但仍然存在著一些問(wèn)題。主要是體制機(jī)制尚待理順，權(quán)限劃分不夠合理；前置條件審批事項(xiàng)存在內(nèi)容過(guò)多、流程較長(zhǎng)、審批內(nèi)容重復(fù)、審批程序煩瑣；公眾參與有待提升。要解決上述問(wèn)題，需要從四個(gè)方面著力：調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理劃分權(quán)限；創(chuàng)新管理方式，增強(qiáng)事中事后監(jiān)管；完善公眾參與，尤其是加強(qiáng)第三方評(píng)估；還要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新科技手段。

[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn)項(xiàng)目；建設(shè)工程報(bào)建；行政審批問(wèn)題

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.24.060

1 房地產(chǎn)項(xiàng)目行政審批改革的成果以及存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的不斷深化，各地市在簡(jiǎn)化報(bào)建手續(xù)的問(wèn)題上做了多種探索。2016年，安徽宿遷市出臺(tái)《宿遷市房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“并聯(lián)+串聯(lián)”審批實(shí)施辦法（試行）》，按照立項(xiàng)、供地、規(guī)劃報(bào)建、施工許可四個(gè)階段，分階段制定“并聯(lián)+串聯(lián)”辦理實(shí)施方案，實(shí)行分階段“一窗受理、分別審批、限時(shí)辦結(jié)、統(tǒng)一發(fā)證”的“并聯(lián)+串聯(lián)”審批模式。海南三亞市2015年就在探索實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目“五個(gè)集裝箱”聯(lián)合審批，同時(shí)，引入了容缺受理、聯(lián)合圖審機(jī)制，開(kāi)展中介服務(wù)事項(xiàng)清理，啟用建設(shè)項(xiàng)目代辦中心，加快推進(jìn)“多規(guī)合一”改革和區(qū)域聯(lián)合評(píng)估評(píng)審，試圖提升三亞建設(shè)項(xiàng)目審批效能。其中“五個(gè)集裝箱”聯(lián)合審批即按照建設(shè)項(xiàng)目審批的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將建設(shè)項(xiàng)目行政審批流程整合為立項(xiàng)、供地、規(guī)劃報(bào)建、施工許可、竣工驗(yàn)收五個(gè)階段，通過(guò)“整合流程、一門(mén)受理、并聯(lián)審批、信息共享、限時(shí)辦結(jié)”的方式，將建設(shè)項(xiàng)目總審批時(shí)限由原先串聯(lián)的334個(gè)工作日壓縮至并聯(lián)的36個(gè)工作日，項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收的辦理時(shí)間（含業(yè)主材料準(zhǔn)備時(shí)間）從原先的平均900多天縮短至200天左右。

雖然地方曾經(jīng)進(jìn)行了多項(xiàng)有益的探索，也在實(shí)踐中顯示出一定成效，但是到目前為止依然沒(méi)有形成適用于全國(guó)的模式。建設(shè)工程報(bào)建手續(xù)仍然存在著許多問(wèn)題，總結(jié)起來(lái)，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

1.1 體制機(jī)制尚待理順，權(quán)限劃分不夠合理

目前，審批事項(xiàng)仍然分散在住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、交通運(yùn)輸部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)、水利部門(mén)、海洋部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、能源部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)、公安部門(mén)、安全部門(mén)、國(guó)防科技工業(yè)部門(mén)、民航部門(mén)、宗教部門(mén)、移民管理機(jī)構(gòu)等十余個(gè)部門(mén)，應(yīng)建防空地下室的民用建筑項(xiàng)目報(bào)建審批還要涉及人民防空部門(mén)。建設(shè)工程報(bào)建涉及的部門(mén)繁多，經(jīng)常是因?yàn)槟稠?xiàng)事務(wù)需要各相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)決定，而這些大多屬于同級(jí)部門(mén)，協(xié)調(diào)起來(lái)難度比較大。如此繁多的部門(mén)，其中權(quán)限又有交叉重復(fù)之處。經(jīng)常是在某個(gè)環(huán)節(jié)提交的材料到其他環(huán)節(jié)還需再次提交，導(dǎo)致行政效率低下，并且存在決策困難的情況。同級(jí)有關(guān)部門(mén)難以決策，最終往往是上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)出面拍板，才能解決問(wèn)題。這也是造成這一問(wèn)題難以徹底解決的根本原因。

目前這一領(lǐng)域還是“粗放式管理”，未能將不同項(xiàng)目區(qū)分開(kāi)來(lái)。目前多數(shù)地區(qū)管理都是“一刀切”式的粗放管理，不區(qū)分申報(bào)主體，對(duì)大公司和小公司執(zhí)行同樣的流程，也不考慮項(xiàng)目本身的差異，對(duì)不同性質(zhì)的項(xiàng)目實(shí)行同樣的管理。這樣生硬的管理模式既不利于提升效率，又不利于鼓勵(lì)市場(chǎng)主體發(fā)展企業(yè)、嚴(yán)守企業(yè)信譽(yù)。

1.2 前置條件審批事項(xiàng)存在內(nèi)容過(guò)多、流程較長(zhǎng)、審批內(nèi)容重復(fù)、審批程序煩瑣的問(wèn)題

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《規(guī)劃條例》《建筑法》《建筑工程施工許可證管理辦法》，對(duì)并未明確要求建設(shè)工程規(guī)劃許可前置條件、工程施工許可前置條件，如環(huán)境影響評(píng)估批復(fù)文件、分包單位審查、民工工資代付協(xié)議等事項(xiàng)應(yīng)該重新加以論證。2013年年初廣州“兩會(huì)”時(shí)，廣州政協(xié)常委曹志偉在書(shū)記市長(zhǎng)面前擺出一幅行政審批流程的“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”，“一個(gè)投資項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批，要跑20個(gè)委辦局、53個(gè)處室，蓋108個(gè)章，需799個(gè)審批工作日”，力陳行政審批程序之冗雜煩瑣。

審批流程也比較長(zhǎng)。投資項(xiàng)目審批往往需要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、規(guī)劃、土地、建設(shè)等多個(gè)階段，履行行政審批、中介服務(wù)、政府部門(mén)出具意見(jiàn)、政府內(nèi)部工作、召開(kāi)相關(guān)會(huì)議等多種手續(xù)和環(huán)節(jié)，周期漫長(zhǎng)。

審批內(nèi)容重復(fù)、審批程序煩瑣。現(xiàn)行審批流程中，有一些事項(xiàng)內(nèi)容相近卻重復(fù)開(kāi)展，有一些事項(xiàng)可整體開(kāi)展卻分散執(zhí)行。比如節(jié)能評(píng)估內(nèi)容和建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)存在大量重復(fù)之處，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公眾參與、公示對(duì)象和內(nèi)容基本相同，目前都在分別實(shí)施。再如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水影響評(píng)價(jià)、交通影響評(píng)價(jià)、地震安全性評(píng)價(jià)等，在對(duì)一個(gè)區(qū)域地塊進(jìn)行評(píng)價(jià)和審查后，還要對(duì)區(qū)域內(nèi)每個(gè)項(xiàng)目再進(jìn)行評(píng)價(jià)和審查，特別是對(duì)區(qū)域內(nèi)的同類項(xiàng)目進(jìn)行重復(fù)評(píng)價(jià)審查，耗時(shí)耗力耗錢卻無(wú)實(shí)際作用。建設(shè)單位辦理施工許可證需要填寫(xiě)工程報(bào)建、安全監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督、勞務(wù)分包、合同備案、圖紙審查備案、城建檔案責(zé)任書(shū)等10余種表格，并多次加蓋公章，僅單位名稱、項(xiàng)目名稱就需重復(fù)填寫(xiě)10余次。

1.3 公眾參與制度有待完善

重視環(huán)評(píng)過(guò)程中的公眾參與，這是我國(guó)政治文明發(fā)展的重要表現(xiàn)之一。但是在實(shí)踐中，這一環(huán)節(jié)的公眾參與仍然存在較多問(wèn)題。

（1）過(guò)程不符合法定程序。信息披露不充分，征求民意不全面，交流溝通不順暢，制約機(jī)制不到位的情況時(shí)有發(fā)生。有的建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和基層政府甚至公然造假、愚弄民眾、欺騙審批機(jī)關(guān)，用不正當(dāng)手段獲取環(huán)評(píng)批文的現(xiàn)象多有發(fā)生。

（2）具體操作不夠規(guī)范。實(shí)踐中，公眾參與調(diào)查范圍的代表性不夠。公眾參與調(diào)查范圍不得小于環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍，并涵蓋項(xiàng)目的敏感保護(hù)目標(biāo)。有些具體問(wèn)題原則上應(yīng)逐個(gè)進(jìn)行調(diào)查，被征求意見(jiàn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括可能受到建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或者其他組織的代表。而在實(shí)踐中，往往有所選擇，試圖人為控制結(jié)果。在調(diào)查方式上，同樣存在弊端。調(diào)查表的真實(shí)性確認(rèn)、調(diào)查表的發(fā)放與回收階段同樣存在把關(guān)不嚴(yán)、組織不力的情況。整個(gè)過(guò)程缺乏有效監(jiān)督，經(jīng)常流于形式或者出現(xiàn)人為操縱結(jié)果的情況。endprint

（3）公眾參與的效率有待提升。同一項(xiàng)目，在一些環(huán)節(jié)上存在著重復(fù)組織公眾參與的情況。規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)，要做幾次公參，一方面延誤工程進(jìn)度；另一方面對(duì)公民而言，因?yàn)樾畔⒐_(kāi)不到位加上組織不得力，往往使公民將保障其合法權(quán)益的公眾參與制度安排視為負(fù)擔(dān)。

由于缺乏環(huán)評(píng)程序操作細(xì)則、缺乏獨(dú)立審判的法治環(huán)境，針對(duì)環(huán)保審批的大多數(shù)訴訟都很難成功，甚至無(wú)法獲得法院受理。這樣的不正常狀況，反過(guò)來(lái)加深了民眾對(duì)依法維權(quán)的不信任感，刺激了民粹主義和街頭政治，導(dǎo)致非理性的甚至暴力性的民意表達(dá)，造成社會(huì)的緊張和沖突，帶來(lái)各種嚴(yán)重的負(fù)面影響。

2 房地產(chǎn)項(xiàng)目行政審批改革的成果以及存在的問(wèn)題

2.1 調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理劃分權(quán)限

某一地區(qū)、某一部門(mén)的措施，只能影響一部分，牽一發(fā)難以動(dòng)全身。要簡(jiǎn)化建設(shè)工程報(bào)建手續(xù)，要有治本的決心，有頂層設(shè)計(jì)的理念。不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，不是細(xì)枝末節(jié)的修修補(bǔ)補(bǔ)就可以解決，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展思維，統(tǒng)籌全局的決心和智慧。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，要有全局觀念、系統(tǒng)思維。

對(duì)于注冊(cè)資本較大、從業(yè)資質(zhì)較高、信譽(yù)良好的企業(yè)，可以考慮減免部分審批事項(xiàng)。對(duì)于已經(jīng)完成項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)，項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及總概算已經(jīng)批復(fù)的重大民生項(xiàng)目是否可以實(shí)行開(kāi)工報(bào)告制度，不再按照常規(guī)程序辦理施工許可手續(xù)。已經(jīng)辦理立項(xiàng)手續(xù)或市政府已經(jīng)以會(huì)議等形式批準(zhǔn)建設(shè)的保障性安居工程、以市區(qū)建筑工務(wù)部門(mén)作為建設(shè)單位的政府投資工程以及市、區(qū)政府確定的其他重大項(xiàng)目，建設(shè)單位申請(qǐng)開(kāi)工，并經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)核查滿足工程質(zhì)量和安全施工條件的，由質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位簽訂工程質(zhì)量安全監(jiān)管協(xié)議，辦理工程質(zhì)量安全監(jiān)督登記手續(xù)，項(xiàng)目可以提前開(kāi)工。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在開(kāi)工后一定期限內(nèi)補(bǔ)辦施工許可手續(xù)，具體期限可以在工程質(zhì)量安全監(jiān)管協(xié)議中予以約定。

2.2 創(chuàng)新管理方式，增強(qiáng)事中事后監(jiān)管

重審批、輕監(jiān)管，這是目前中國(guó)式的行政體系架構(gòu)的基本特點(diǎn)。目前的建設(shè)工程報(bào)建仍然主要是事前審查，而事中事后監(jiān)管則相對(duì)薄弱。從習(xí)慣于事前行政審批到習(xí)慣于事中事后監(jiān)管，對(duì)中國(guó)政府來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)新的革命。簡(jiǎn)政放權(quán)必須與強(qiáng)化事中事后監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，唯有如此，簡(jiǎn)政放權(quán)才不會(huì)帶來(lái)政府失職的后果。比如，消防領(lǐng)域法律法規(guī)對(duì)建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)有明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)定建設(shè)、設(shè)計(jì)等單位依法對(duì)建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)。據(jù)此，更加合理的方案是通過(guò)建設(shè)、設(shè)計(jì)等單位落實(shí)主體責(zé)任、嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，消防部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管來(lái)加強(qiáng)消防安全，但目前消防部門(mén)仍然采取事前審批的方式。再比如，建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)已很明確，項(xiàng)目單位可按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，水務(wù)部門(mén)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督即可，但目前水務(wù)部門(mén)仍在開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施方案審查。

在施工許可的問(wèn)題上，要簡(jiǎn)化不必要的前置程序，更需要嚴(yán)密管理網(wǎng)絡(luò)，使違規(guī)行為被懲處的概率盡可能提高。目前，違規(guī)行為被查處的概率并不高，違規(guī)成本較低。唯有如此，才能強(qiáng)化執(zhí)法威懾力，增強(qiáng)市場(chǎng)主體守法的自覺(jué)性。

2.3 完善公眾參與，尤其是加強(qiáng)第三方評(píng)估

公眾參與要嚴(yán)謹(jǐn)程序、規(guī)范操作、提升效率，同時(shí)必須強(qiáng)調(diào)的是，要想使公眾參與落到實(shí)處，需要做好公眾溝通工作，要通過(guò)有權(quán)威的第三方智庫(kù)進(jìn)行公開(kāi)的科學(xué)論證，同時(shí)在媒體、政府網(wǎng)站組織問(wèn)卷調(diào)查。通過(guò)專家認(rèn)證等形式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并且通過(guò)各種途徑為公眾所知。按照當(dāng)代法治理念和成熟的監(jiān)管架構(gòu)，引入制約和分擔(dān)機(jī)制，讓有素養(yǎng)的律師來(lái)協(xié)助環(huán)保部門(mén)提高環(huán)評(píng)質(zhì)量，維護(hù)法律尊嚴(yán)，維護(hù)程序正義。

2.4 充分運(yùn)用科技手段

互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)越來(lái)越成為政府變革和治理創(chuàng)新的主要突破口，而如何善用這些技術(shù)則成為考驗(yàn)政府執(zhí)政能力和治理水平的關(guān)鍵依據(jù)。在建設(shè)工程報(bào)建領(lǐng)域，目前這些新科技手段并未得到普遍應(yīng)用。這一領(lǐng)域若要實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，仍然面臨很大挑戰(zhàn)。

一方面是政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的整合，即把原來(lái)碎片化、孤島式、部門(mén)分割的數(shù)據(jù)予以整合，使數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)一步凸顯，從而為大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新提供可能。比如，需要審核的各種數(shù)據(jù)可以努力與有關(guān)部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，比如注冊(cè)資本等類似信息可以和工商部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，無(wú)須額外提供證明。有些證明需要重復(fù)使用，也可以利用網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)免去重復(fù)造成的周期延長(zhǎng)。這就需要政府部門(mén)具備很強(qiáng)的數(shù)據(jù)整合和應(yīng)用能力。另一方面是對(duì)外公開(kāi)數(shù)據(jù)，加大信息透明度，繼續(xù)落實(shí)公眾參與。同時(shí)鼓勵(lì)公民、企業(yè)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)利用數(shù)據(jù)，從而使數(shù)據(jù)的價(jià)值提升和凸顯。這是一種開(kāi)放式創(chuàng)新，即讓所有人都參與數(shù)據(jù)生產(chǎn)、采集、存儲(chǔ)、處理和應(yīng)用。endprint