高職院校科研經費管理的問題分析與思考

（南京科技職業學院 江蘇南京210048）

一、緒論

（一）研究背景。習近平總書記在2016年全國科技創新大會上發表重要講話，強調要把科技創新擺在更加重要的位置，吹響建設世界科技強國的號角。經費支持是科技發展的保障，2016年2月15日中央紀委監察部網站發布啟動2016年第一輪巡視工作的通知，至2016年6月16日巡視工作已進展至第十二輪，從巡視對象看，高校是巡視工作的大戶、重點戶，從高校的巡視反饋情況和整改成績單等能夠看出科研經費管理問題引起了高度關注。從巡視的14所中管高校問題清單中可以看出，只有清華大學等幾所高校沒有將科研經費單獨作為問題列出，一般以上高校科研經費領域均存在廉潔風險。江蘇省在24所省屬高校問題清單中反映，江蘇海事職業學院、江蘇工程職業技術學院、江蘇大學存在科研經費管理方面的問題，如支出審核把關不嚴、經費使用不規范、勞務費超標發放或者發放給非項目組成員、預算編制不精確、執行不嚴格等。加強科研經費管理已經成為一項自上而下的迫切任務。

（二）研究意義。科研作為高校的四大職能之一，對高校的發展有著深遠的影響，科學、高效的科研經費管理可以為科研工作順利、有效開展起到保駕護航的作用，尤其是在高校科研經費管理普遍存在風險的環境下，科研經費的管理問題更值得分析和思考。高職院校作為培養、輸送高級技能型和應用型人才的重要基地，在我國高等教育和社會經濟發展中發揮著重要作用，研究高職院校的科研經費管理對高職院校更好地發揮科研職能有著積極的促進作用。

（三）政策沿革。《教育部關于進一步貫徹執行國家科研經費管理政策加強高校科研經費管理的通知》（教財[2011]12號）、《教育部、財政部關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》（教財[2012]7號）、《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發 [2014]11號）、2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等明確科研經費管理責任、加強科研經費監管要求的文件陸續發布，對高校科研經費管理工作提出了更高要求。

二、高職院校科研經費的特點

從經費來源看，本科院校科研經費來源渠道寬廣，除了縱橫向科研經費，還有來自國內外的捐贈和國際合作等途徑取得的科研經費；高職院校科研經費來源于企業等社會部門的橫向科研經費較多，來源于政府機構和上級主管部門下撥的縱向科研經費較少。

從經費規模看，高職院校的科研經費規模與本科院校相比總體偏低。

從經費用途看，不同于本科院校重基礎科學研究，高職院校科研經費重技術應用型研究和技術開發等，更注重研究成果在實際中的應用。

從經費管理看，同本科院校相比，高職院校科研經費的管理制度不夠完善、管理機構較為單薄、管理人員素質難以保證。

三、高職院校科研經費管理現狀及存在問題

（一）科研經費管理相關者的態度。科研經費管理相關者主要涉及經費的所有者、使用者與監管者，這三者對經費的關注、要求不一（見下表），導致科研經費管理不流暢，體現在以下幾個方面：

1.預算編制方面。所有者更關注的是項目申請人能否完成項目，對預算有一定的格式要求但沒有精細化要求；使用者希望能夠申請到課題，關注點不一定會放在經費的預算編制上，而是放在課題內容本身，預算編制存在較大的隨意性；監管者希望使用者能夠在完成項目的情況下將預算精細化并嚴格執行。對橫向科研經費占比較高的高職院校而言，橫向科研經費的所有者對編制經費預算幾乎沒有要求；使用者對于自己爭取來的橫向科研經費預算編制隨意性較大，但較為重視來源難度較大的縱向科研經費，故縱向科研經費預算編制能夠做到契合上級要求；高職院校科研經費的監管者發揮的監督職能體現不明顯，多是科技部門要求填寫允許經費列支的科目，具體比例、用途等不作過多要求。

科研經費管理的關聯方是否參與項目經費管理

2.經費使用方面。所有者基本不參與；使用者希望政策越寬松越好，存在報銷與科研項目無關的支出或者借用他人名義發放勞務費等現象；監管者總體關注經費使用的合法性，對經費使用合理性的關注較為缺失。高職院校由于大型縱向科研項目較少，橫向科研經費的所有者不參與經費使用；使用者對縱向科研經費使用較為嚴謹，對橫向科研經費使用隨意性較大，主要靠監管者去把關；作為監管者之一的財務部門只關注票據的合法性，資產部門負責資產的驗收、登記，科技部門負責經費使用的合規性，至于經費使用的合理性、效率高低關注度較低，故存在橫向科研項目直接費用中差旅費或者墨盒、A4紙等辦公用品幾乎占據了全部科研項目經費的情況。

3.經費驗收審計方面。所有者從經費規模的角度對較大型的科研項目采取抽查式驗收審計，對于小型的科研項目基本只要求項目完結而不進行驗收審計；使用者不主動要求接受驗收審計；監督者對驗收審計參與普遍但是不夠深入。高職院校中多是縱向科研項目的所有者要求進行驗收審計，橫向科研項目的所有者幾乎不做要求；使用者對縱向科研項目驗收審計的態度積極端正，對橫向科研項目態度較為隨意且認為不需要接受驗收審計；監管者多以配合上級部門為主，科研經費的內部審計工作在高職院校開展得不多。

（二）科研經費預算管理不夠精細。預算作為影響科研經費管理有效性的基礎性因素，其目的是為了規范科研經費的使用，減少或者避免浪費、舞弊等現象。但因高職院校相比本科院校科研項目少、經費總額低、縱向占比低，相比教育事業經費高職院校科研經費預算受重視程度較低的特點，直接導致了相應的預算管理不夠精細化。一是預算編制缺乏專業性。由于預算是科研項目立項申請的第一步，故存在許多科研人員為應付課題申請，隨意編制預算，不從項目本身和財務角度分析經費支出結構，而管理部門人員重搜集預算數據輕指導預算編制，導致實際使用經費時與預算差距較大。二是預算編制缺乏科學性、可行性、實用性。體現在申報者不重視調研認證和分析，管理部門的制度依據不夠完善。管理部門的制度依據多是簡單地規定各項經費的使用范圍，未對預算如何編制建立明確的制度和流程。申報者在申報預算時并未經過嚴格的調研認證和分析，在經費實際使用過程中不嚴格按預算執行的情況多有發生。

（三）科研經費核算不規范。一是非科研性支出比重較高。對支出的核算不嚴謹是影響科研經費管理有效性的一個重要方面。二是經費核算制度缺失。高職院校縱向科研經費核算基本參照教育事業經費核算管理，占比較高的橫向科研經費核算基本參照縱向科研經費核算管理，不能體現橫向科研經費與縱向科研經費來源渠道的區別，未考慮到橫向科研經費來自企業，參照企業會計，采用權責發生制的原則核算更為合理。三是成本核算不夠完善。高職院校普遍未考慮科研項目占用學校公共資源的成本，科研項目的成本計量不夠精確，科研支出的結構不夠合理。

（四）科研經費考核不力、監督不嚴。

1.考核不力。主要表現在科研經費管理中未體現科研項目的績效考核依據和發放標準。盡管《財政部、科技部、教育部、發展改革委關于進一步做好中央財政科研項目資金管理等政策貫徹落實工作的通知》（財科教[2017]6號）和《教育部、中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法[2017]7號）明確，高校可以將“放、管、服”落實在科研經費管理工作中，根據學校自身的實際情況，制定勞務費、間接費用的管理辦法。但高校多持觀望態度，高職院校科研人員的績效考核機制不完善，績效獎勵沒有依據可尋。

2.監督不嚴。高職院校財務、科技、審計、資產等部門在科研經費管理工作中的監督職能缺失。高職院校科研經費多依據財務制度報銷，未考慮到科研工作的特殊性。財務部門審核時僅針對票據的合法性進行鑒定，對科研事項的合理性不做鑒定；科技部門對其合理性也未做鑒定；內部審計部門未發揮審計監督職能，對科研項目進行嚴格的內部審計；資產管理部門對科研資產未發揮有效的監管職能，尤其是在科研項目結束后未將資產調撥至學校進行統一管理。因此，在科研經費使用過程中報銷事項不符、套取經費、科研資產流失等表象問題層出。

四、高職院校科研經費管理問題的解決思路

（一）統一認識、高度重視科研經費管理。高職院校科研經費不論是相對本科院校、還是相對自身教育事業經費而言，體量都不夠大，但是作為高校科研工作的保障，科研經費管理的重要性不容忽視。因此，高職院校應從自身做起，從項目負責人、院系負責人、各二級監管部門及負責人到校領導所有的科研經費管理相關者，應統一認識、高度重視科研經費管理，將嚴格把關科研經費的管理工作滲透到預算、使用、驗收審計過程中的每一個環節。可以從以下三方面出發，一是借鑒教育事業經費預算工作經驗，建立科研項目預算評審制度，規范科研經費預算調整程序。二是以國家“放、管、服”政策為契機，建立符合高職院校自身的科研經費財務管理制度。三是以國家和各級地方政府正在開展的高校內部控制體系建設專項工作為契機，將科研經費驗收審計工作嵌入到該項工作的業務層面中去，既為科研經費驗收審計工作帶來便利，又充實完善了內部控制體系。

（二）預算精細化。實行全面預算管理，即在全校范圍內對科研項目全過程進行預算管理。這就需要建立一套適合高職院校自身的預算管理機制，并配備專業的人員指導實施，以實現預算精細化管理。首先，從科研項目立項前的調研論證分析開始至整個科研項目結束，將整個過程的科研項目收入和支出預算列入管理范圍，還要明確經費來源和使用計劃、考慮科研成果價值和科研項目風險的預評估。其次，在全校范圍內要求執行與科研計劃相匹配的預算收入與支出，對科研風險承擔能力進行預評估，由專業人員或者在專業人員的指導下使用科學合理的編制方法和工作流程進行預算編制，在編制彈性預算的同時充分考慮預算的規范性、可行性和實用性，做到既實現預算精細化又符合國家、各級管理部門和高校的經費管理辦法。

（三）核算規范化。一是加強制度建設。各高職院校應根據科研工作的具體情況，制定科研經費報銷制度，在不違背會計法及高校會計制度的大框架前提下，制定適合自身的科研經費財務管理制度及相關實施細則，包括：科研經費預算管理制度、科研資產管理制度、科研經費報銷制度、科研經費成本核算制度等。引進科研績效評價制度，科技、財務、審計和資產等部門可以聯合加強對科研經費使用合法性和合理性的監督，利用績效評價對科研項目進行效益審計。二是完善成本核算。根據科研經費自身的特點進行成本核算，將科研項目占用學校公共資源的成本考慮進科研項目成本；根據橫向科研經費的特點引入權責發生制進行成本核算；通過優化會計科目助力成本核算工作，結合上級科技管理部門的要求設置二三四級明細科目并結合項目輔助賬進行核算。

（四）監督公開化。監督管理的有效性除了要求各部門的職能劃分明確，各司其職，還應通過公開化來促進監督工作。除了加強科技、財務、審計、資產等相關部門的監督職能，根據每一項科研項目的專業性，充分發揮各個項目專業對口部門或專家學者的作用，讓他們參與到經費監督管理工作中，使科研經費管理工作公開化以接受專業對口人員的監督，進一步促進監督管理職能的有效發揮。此外，利用高校內部控制體系建設工作的契機完善監督。在高校內部控制體系建設工作中要求各部門發揮監督職能，在監督工作中充分溝通，實現無縫對接，對每一項工作實現全程、全方位監督，并通過信息化手段落地，將該項工作運用到科研經費的管理工作中去，將給科研經費管理的監督工作帶來質的提升。