新型城鎮化過程中農民市民化研究

張瑞靜

[提要] 城鎮化是人類文明進步的重要標志，而新型城鎮化的本質是以人為本，推動農業人口向城鎮人口轉化，也就是農民市民化。在這一過程中，要逐步地推進戶籍制度改革，創新土地制度，使城鄉的公共服務均等化，以達到公共福利的全覆蓋。從根本上講，農民市民化的真正目的是要提高農民的生活水平，提高農民的社會福利水平；同時也是身份平等化的過程，而身份的轉變需要制度與社會的認同。

關鍵詞：新型城鎮化；農民市民化；城鄉二元制

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A

我國正在進行人類歷史上最大規模的城鎮化，城鎮化的一個關鍵問題就是農民市民化。什么是農民市民化？簡單地從字義上看，就是把農民轉變為市民，戶籍上的“農業戶口”轉變為“非農業戶口”。但事實上，農民市民化還有更深刻的含義，為了弄清農民市民化的深刻含義，首先有必要了解城鎮化的重大意義。城鎮化是人類文明進步的重要標志，城鎮的聚集生產和生活帶來巨大的集約化效應，在經濟社會發展方面與農村相比有著巨大的優勢。城鎮可以創造更多的就業崗位，有著更高水平的教育、醫療衛生、社會保障，城鎮生活便利并且豐富多彩。而我們正在推進的新型城鎮化的本質就是以人為本。所以，從更深刻含義上說，農民市民化意味著讓更多的人進入到更高水平、更具現代文明的生產方式、生活方式中來。農民市民化的真正目的是要提高農民的生活水平，提高農民的社會福利水平；同時也是身份平等化的過程，而身份的轉變需要制度與社會的認同。

一、逐步推行戶籍制度改革，消除城鄉差別

2014年7月24日，國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中就指出：“堅持積極穩妥、規范有序。立足基本國情，積極穩妥推進，優先解決存量，有序引導增量，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。堅持以人為本、尊重群眾意愿。尊重城鄉居民自主定居意愿，依法保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，不得采取強迫做法辦理落戶。堅持因地制宜、區別對待。充分考慮當地經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，實施差別化落戶政策。”2015年11月3日，十八屆五中全會又通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，提出：“推進以人為核心的新型城鎮化。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。”

隨著一系列政策的推出，使得戶籍制度改革的不斷深入，全國城鄉統一的戶口登記制度得以全面建立。各地取消了農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，不再以農業戶口與非農業戶口為依據區分農村人與城里人。與此同步的是，各地戶口遷移政策普遍放寬，不少大中城市適當降低了落戶門檻，努力滿足廣大農業轉移人口的落戶需求。中西部地區的一些省份結合實際，最大限度地放開落戶口。四川省、貴州省、青海省、寧夏回族自治區除省會（首府）市以外，全面放開了全省（區）其他城市的落戶限制。北京、上海、廣州、深圳等超大城市、特大城市積極建立完善積分落戶制度，拓寬農業轉移人口落戶渠道。上海市2015年、2016年辦理持居住證人員在滬落戶2.4萬人，超過此前6年間全市“居轉戶”人數總和。隨著戶口遷移政策的落地落實，各地農業轉移人口和其他常住人口落戶城鎮數量明顯增加。

2015年10月21日，國務院常務會議通過《居住證暫行條例》，明確規定：在全國建立居住證制度，推進城鎮基本公共服務和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務水平。草案還明確了居住證持有人通過積分等方式落戶的通道。《居住證暫行條例》施行以后，北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧等25個省區市均出臺了貫徹實施辦法，居住證從此取代了暫住證。公安部部署各地取消了暫住證制度，全面實施居住證制度，深入清理與暫住證制度相關的地方性法規政策，積極開展居住登記和居住證辦理工作。2016年已發放居住證2，890余萬張，北京市發放近169萬張，上海市共發放40.6萬張，廣州市發放81萬張，深圳市發放171.5萬張。對于初次申領居住證的，各地均要求申請人須在居住地居住滿半年；對于曾經辦理暫住證并在有效期內的，準予申領居住證并將暫住證申領年限計入居住年限；對于未辦理暫住證的，只要有其他材料能夠證明在當地居住半年以上的，也可以辦理居住證。各地普遍落實《居住證暫行條例》規定的六大基本公共服務和七項便利，同時積極探索擴展基本公共服務范圍，提升服務標準。天津、河北、山西、黑龍江、江蘇、江西、山東、湖北、重慶、陜西還增加了與居住證持有人共同居住生活的子女可以按規定參加當地中考、高考。

并且為了推動流動人口的定居化，國家將統籌鼓勵到城鎮“定居”和鼓勵“流動”兩種政策工具的推進速度，實現對人口流動的精細化調控。鼓勵到城鎮定居的政策工具包括：確保農民在農村的各項權益，減少其后顧之憂；同時，為農民進城常住或落戶創造條件，增強進城定居的吸引力。鼓勵人口流動的政策工具包括：加大力度推進各種社會保險之間的轉移接續，要求地方政府對常住人口開放地方公共服務等。地方性的居住證制度也將為降低人口流動速度發揮作用。特別是居住證與積分制的結合，以及積分與所能享受的各種地方性社會福利和公共服務的關聯，有可能引導流動人口及早在去留之間以及長期和短期之間做出決斷。這個導向順應了當前農民工流動移民化的趨勢，農民工的流動越來越多地出現舉家外出的情況，意味著從短期流動到移民定居的趨勢在加強。

二、創新土地制度，推進農民市民化進程

十八屆三中全會提出，要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場。即在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。簡言之，就是有規范的開放土地市場。這意味著各級政府不再壟斷地源，農村集體可以直接作為市場上的供應方，通過平等交易出讓土地。到2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發《深化農村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。endprint

《實施方案》強調，以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現農民共同富裕的制度保障。深化農村土地制度改革，要堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。深化農村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。落實集體所有權，就是落實“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的法律規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地產權歸屬，實現集體產權主體清晰；穩定農戶承包權，就是要依法公正地將集體土地的承包經營權落實到本集體組織的每個農戶；放活土地經營權，就是允許承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體，發展多種形式的適度規模經營。

就深化農村土地制度改革，《實施方案》提出三個方面的要求：

一是開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結經驗、不斷完善，形成可復制、可推廣的改革成果。農村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。集體經營性建設用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。

二是深化農村土地承包經營制度改革。主要包括：在基本完成農村集體土地所有權確權登記頒證的基礎上，按照不動產統一登記原則，加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證工作。明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍。出臺農村承包土地經營權抵押、擔保試點指導意見。在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。

三是健全耕地保護和補償制度。嚴格實施土地利用總體規劃，加強耕地保護，全面開展永久基本農田劃定工作，實行特殊保護。完善土地復墾制度，盤活土地存量，建立土地復墾激勵約束機制，落實生產建設毀損耕地的復墾責任。加大中低產田改造力度，以增加高產穩產基本農田、改善農業生產條件和生態環境為目標，完善農村土地整治辦法。依法加強耕地占補平衡規范管理，強化耕地占補平衡法定責任，完善占補平衡補充耕地質量評價體系，確保補充耕地數量到位、質量到位。完善耕地和基本農田保護補償機制。采取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監管，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱田現象，杜絕違規占用林地、濕地補充耕地。進一步落實耕地保護政府領導干部離任審計制度。按照有關法律法規，完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤、“地票”等試點，推動利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。

2016年2月6日，國務院印發的《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出，要完善土地利用機制，完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。隨著城鎮化進程加快，農村的土地、勞動力等生產要素出現了重新配置的需求；而通過土地流轉實現農業經營規模化、機械化，提高了土地利用率，又將進一步推動農村人口非農化、市民化的進程，為城鎮化提供持續發展動力。由此可見，城鎮化與土地流轉既互為推進又相互制約，土地流轉為城鎮化創造良好的空間支撐和人力資源，城鎮化為土地流轉提供經濟和技術支撐。經營權在依法、公平、自愿、有償的基礎之上流轉后，土地的經營方向將如何把控？流出土地的農民又將如何安置？在這一方面需要有關部門強化監管，嚴守“農地要農用”底線，確保現代農業經營方向不變。

三、推動城鄉公共服務均等化，實現公共福利全覆蓋

近年來，我國基本公共服務均等化進程明顯加快。城鄉居民醫療保障制度從無到有、從局部到整體，完成了全覆蓋；城鄉免費義務教育全面實現；城鄉基本養老保險制度全面建立。但整體上看，基本公共服務水平仍然較低。一方面包括教育、醫療、社會保障等在內的城鄉基本公共服務標準差距較大；另一方面優質基本公共服務供給的城鄉與區域不均衡問題突出。因此，推進基本公共服務均等化，需要著力解決結構性非均等化問題。

2017年3月1日，國務院發布的《關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》中就提出，促進城鄉區域均等化要從三個方面把握：

一是要縮小城鄉服務差距。加快義務教育、社會保障、公共衛生、勞動就業等制度城鄉一體設計、一體實施。重點以縣（市、區）為單位，有步驟、分階段推動規劃、政策、投入、項目等同城化管理，統籌設施建設和人員安排，推動城鄉服務內容和標準統一銜接。把社會事業發展重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮，補齊農村和特大鎮基本公共服務短板。鼓勵和引導城鎮公共服務資源向農村延伸，促進城市優質資源向農村輻射。

二是提高區域服務均等化水平。強化省級人民政府統籌職能，加大對省域內基本公共服務薄弱地區扶持力度，通過完善事權劃分、規范轉移支付等措施，逐步縮小縣域間、地市間服務差距。強化跨區域統籌合作，促進服務項目和標準水平銜接。著力推進京津冀地區、長江經濟帶等重點區域基本公共服務均等化，形成可復制、可推廣的經驗。

三是夯實基層服務基礎。整合相關資源，持續改善基層各類公共服務設施條件。依托政府綜合服務大廳完善相關經辦服務設施，推動基層綜合公共服務平臺統籌發展和共建共享。簡化基層辦事環節和手續，優化服務流程，明確辦理時限，推行一站式辦理、上門辦理、預約辦理等服務方式。在山區、草原等地廣人稀、居住分散地區，配備必要的教學點，開展衛生巡診等上門服務。

綜上所述，新型城鎮化是大勢所趨，以人為本是本輪新型城鎮化的本質特征。而人的城鎮化，本質是農業轉移人口的市民化，這就要求在推進新型城鎮化建設中，應始終堅持以人為本，遵循中央“頂層設計”，把有序推進農業人口市民化作為核心要素和關鍵環節，在制度安排、政策導向、資金保障、工作部署上，把產城融合發展、促進農民就業、完善社會保障、提高基本公共服務水平擺在更加突出的位置，走出一條新型城鎮化與農民市民化協調發展的道路。

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