養老地產開發中的法律風險防范研究

張建

[摘要]我國養老地產處在初級發展階段，還沒有形成規模。為促進養老服務業的發展，我國制定了一系列法規政策，但是養老地產并沒有納入養老行業中，且獲得的扶持力度較小。文章認為養老地產開發運營全過程均存在法律風險，當前可以通過完善養老地產相關政策法規，形成長效的產業鏈合作機制等方式，有效規避養老地產中存在的法律風險，保障養老地產的健康發展。

[關鍵詞]養老地產；開發；法律風險

一、養老地產及其發展狀況

（一）養老地產的概念

養老地產是我國從發達國家引入的商業性概念，是指適應老年人日常生活、心理需求的房地產開發產品。養老地產形式多樣，簡單而言就是為老年人提供娛樂休閑、保健醫療與日常生活的居住場所，常見的包括老年公寓、福利院等。這是一種將房產開發與養老結合起來的全新復合型模式，將養老問題融入到房地產設計、施工與運營全過程中，可為老年人創造更好的居住環境。養老地產有別于住宅建設，需要與專業的養老服務相結合，因此很難迅速收回成本，且服務對象針對性強。

（二）我國養老地產發展狀況

我國的養老地產行業最早出現于2000年，首個養老地產項目為北京東方太陽城，此后這一概念才在全國得到廣泛推廣。而由于開發運營中存在諸多限制，養老地產的發展狀況并不樂觀。直到2013年政府的扶持力度與市場需求逐漸增大，養老地產在二三線城市才得到迅速擴張，這一年我國新增養老地產項目超過20個。總體來看，養老地產還是一種新興行業，目前在養老設施配置、市場供應方面相對滯后，無法滿足老齡人口對養老地產的需求。據統計表明，截至2013年底我國老年人口已經突破2億人，且年增長速度超過1000萬，預計2025年將超過3億人。如今，養老地產市場已逐漸細化，并且出現了多種配套服務行業，如老年家政、老年療養等。我國也加大了對該行業的扶持力度，吸引了大批投資主體。此外，該行業具有廣闊的前景，但目前尚未形成規模，還需要進一步開發與規劃。

二、現行與養老地產有關的法規政策

（一）我國現行養老產業相關法規政策

為探索服務老年群體的工作機制，支持老年群眾開展自我管理與社會服務活動，統籌規劃各種形式的養老服務模式，我國制定了一系列與養老服務相關的法律法規。例如，1999年民政部制定了《社會福利機構暫行管理辦法》；2000年，財政部、國家稅務總局發布了《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》；2014年北京市人大常委會發布了《北京市居家養老服務條例（草案）》等。同時我國通過制定與養老服務業相關的土地政策、投融資政策與稅費政策，旨在形成覆蓋城鄉的養老服務體系，不斷完善養老地產市場機制，促進擴大養老服務業規模，保障養老地產行業的可持續發展。

（二）涉及養老地產相關法規政策的利弊分析

目前國內養老地產的運營模式分為所有權與使用權兩種，其中通過購買的方式獲得養老地產開發與運營權，這就是所有權模式。這種模式能夠更快獲得回報，但是需要做好后期運營工作，若僅僅將產品銷售作為重點，忽視了后期管理，將極大影響后期的增值收入，導致養老服務質量下降。這就需要開發商對購買者進行限制，并與養老服務運營企業簽訂管理合同。養老地產中的租賃與協議管理模式，就是使用權運營模式，在商業用地開發中這種模式較為常見，但是容易出現管理混亂問題。2012年中國保監會發布《關于保險資金投資股權和不動產有關問題的通知》，明確要求保險公司不得假借養老地產開發等名義參與房地產開發，避免保險公司通過養老地產謀取私利。

政府為扶持養老地產發展制定了相關稅費優惠政策，如《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，但是這些政策總體來看只是對行政稅費進行減半征收，并且將補助對象限定為養老機構，扶持力度與涉及面較小，并沒有將養老地產納入其中。在土地供應方面，我國早在《關于老齡工作的決定》中就明確規定了養老用地的范圍，但是并沒有具體的執行標準。隨著國家對養老服務業的重視，2014年國土資源部對外公布《養老服務設施用地指導意見》，對養老服務行業的土地開發、供應、管理等方面做出了明確規定，要求只允許投資建設養老院、老年護理機構等，但是與養老地產相關的養老住宅開發用地政策依然沒有出臺。國土資源部發布的《養老服務設施用地指導意見》雖然打開了養老地產中用地問題的桎梏，但地方政府如何在原本緊張的土地指標中安排養老用地，開發商如何獲取融資貸款依然是未解的難題。

三、養老地產開發中存在的法律風險分析

（一）養老地產開發階段存在的風險

養老地產在開發階段包括選址、確定土地性質以及市場定位等環節，也需要做好質量風險評估等工作，只有前期做好各項準備才能降低法律風險。養老地產開發階段常見的風險包括資金不足、開發規劃不合理以及市場調查不足等，也包括設計造價風險與法律風險。很多開發商在開發養老地產時，一般是依據常規住宅開發流程執行，并且由相對專業的設計機構進行設計規劃。但是這種做法忽視了養老地產的特殊性，無法突出養老服務理念。此外，開發階段若對相關法律文本缺乏解讀，或者對運營設計缺乏動態考量，也會引發一系列風險。

（二）養老地產運營階段存在的風險

養老地產運營服務大體分為三個階段，即開業、開業鞏固與正式運營階段。開業階段若營銷方式選擇不當、人員培訓不力以及開業流程設置不到位等，均會導致后期入住率低、用戶流失以及服務項目不合理等。開業鞏固階段為開業后正式運營的準備階段，這個階段存在的風險因素較多，如服務設施不完備、服務效率偏低、服務資金投入不足以及管理混亂等，這些問題將引發用戶嚴重流失、突發事件多，最終影響到開發項目的總體收益。正式運營階段運營成本是最為本質的問題，由于不同的開發商有不同的開發與運營模式，所制定的運營方案也存在差異，但都需要結合自身情況有效選擇以規避風險。該階段存在的風險包括投入與費用增加不協調、法律缺失、用戶劇增以及后期投入不足等。endprint

（三）養老地產協議條款不完善的風險

養老地產開發的主要目的就是為老年人群提供集中住宿與日常起居服務場所，而這些服務機構的日常工作重點，就是保障老年人的正常生活起居，保障他們的健康與人身安全。這就需要養老地產項目運營過程中承擔相應的安全保障義務，運營商所承擔的義務與《侵權責任法》中規定的安全保障義務不同，是在簽訂協議時作出規定。養老地產服務運營企業或者其他養老服務機構，在簽訂管理服務協議時一般會設定“免責條款”。但是若養老地產運營中出現糾紛，這些條款往往無法發揮作用。

四、養老地產開發中防范法律風險的對策

養老地產開發相對而言周期長、程序復雜，每個環節的失誤均會引發不可預知的風險。養老地產開發中存在的法律風險與常規地產完全不同，表現為風險是環環相扣的，并且很多法律風險無法預知。因此，養老地產開發中應該明確研究風險性質、來源，并且制定相應的法律風險防范對策，進而有效降低養老地產開發中的風險發生率。

（一）完善相關政策法規

政府相關部門應盡快完善相關的政策法規，為養老地產發展提供制度保障。養老地產政策的出臺需要政府部門合作，并且通過對養老市場進行深入調查，明確養老地產所涉及的內容與需求，進而制定有針對性的保障措施。從我國現行的行政法規來看，政府鼓勵養老地產開發，開發商也可以拿到相對較低的土地價格，但是由于缺乏與土地使用相關的規范，很難有效保障開發商的利益，這就需要從立法上進行市場規范。此外，政府相關部門在認真審核的基礎上，可以適當向養老地產開發項目進行政策傾斜，為養老地產開發提供資金與技術支持，將稅收政策與土地使用政策作為重點，打消民間投資者的顧慮，進而幫助解決我國當前存在的養老問題。

（二）將養老地產納入養老產業中

2011年，我國房地產協會、老齡產業協會等機構在北京聯合發布了與綠色養老住區相關的評定體系，指出只有將養老地產納入養老產業體系中才能得到較好發展。“綠色養老”概念的提出，就是為了適應全球范圍內綠色生態生活的目標，順應時代潮流構建綠色養老住宅區。該體系充分借鑒了發達國家在養老地產開發方面的經驗，旨在吸引更多的投資者加入養老地產開發，促進養老地產行業的發展。養老地產具有一定的人文、地產與金融屬性，可以與醫療、餐飲等多個行業結合起來，進而形成資源整合的養老產業鏈。

（三）保險資金投資運營養老地產模式

養老服務機構在簽訂協議時應該遵循公平公正的原則，對于其中的免責條款進行特別說明，并與商業保險與政策性保險結合起來，構建保險資金投資運營養老地產模式，以形成風險控制與分擔機制，保障養老地產市場的良性運作。例如，上海市通過與保險企業合作，采用政府補助與養老服務機構自行承擔相結合的方式，推出“養老服務意外責任險”，將養老服務機構、保險公司與政府結合起來，形成相互補充的養老服務風險控制機制。

（四）形成長效的產業鏈合作機制

在當前整個行業缺乏明確規范與法規，并且缺乏成熟商業運作模式的情況下，可以通過契約的方式與產業鏈上的企業、單位建立合作關系，規定產業鏈上參與者的權利與義務，對老年人發生意外的責任認定、保險關系等進行明確規定。養老服務產業鏈上的所有參與主體都應該依據合同約定行事，采用必要的措施平衡法律風險與商業利益，避免出現違法、違規行為。

[責任編輯：張東安]endprint