太谷縣土地集約利用問題探究

喬蕊

摘要：在城鎮化的大背景下，縣域經濟發展也遇到建設用地資源不足的瓶頸。作為突破這一瓶頸的關鍵，集約利用土地是建設新型城鎮道路的必然選擇。文章以太谷縣作為研究案例，從土地利用現狀出發，全面介紹該縣在土地集約化利用上的經驗，深入分析仍存在的問題并提出解決對策。

關鍵詞：土地資源；集約利用；太谷縣

太谷縣位于山西省中部，地處晉中盆地，太原半小時經濟圈之間。全縣總面積104593.43hm2，人口總數約30萬人，下轄3鎮6鄉198個行政村，是山西省唯一的國家級現代農業示范區。在城鎮化的大背景下，太谷縣發展迅速，2013年城鎮化率已經達到42.56%。但與此相對的是，規劃至2020年的806hm2建設用地指標已經用去675.38hm2（83.79%），可用于繼續發展的土地資源已經捉襟見肘，尋求土地集約利用迫在眉睫。

一、土地集約利用的內涵與意義

（一）土地集約利用的內涵

土地由粗放利用轉向集約利用最早在農業領域提出，之后借鑒到城市用地。英國經濟學家大衛·李嘉圖指出，土地集約利用是指在單位面積的土地上投入更多的資本、技術和勞動，以獲得土地經濟效益的提升。但土地集約化程度也不是越高越好，一方面由于受到邊際報酬遞減規律的影響，土地集約利用存在臨界點；另一方面，土地的集約利用不應僅僅是提高經濟效益，也應伴隨著社會效益和生態效益的提升。

（二）土地集約利用的意義

土地集約利用是由我國的土地國情決定的，是對“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策的貫徹和落實，土地集約利用也是地方政府在邁向城鎮化發展必須要解決的課題。盡管多種措施已經減少了對國土資源的浪費，但土地粗放使用的狀況還沒有根本轉變。因此嚴格控制建設用地總量，以控增量撬動存量盤活，以轉變土地使用方式倒逼經濟轉型，對于地方城市發展具有重要意義。

二、太谷縣土地資源現狀

2013年，太谷縣土地總面積為104593.43hm2，其中農用地59392.85hm2，建設用地9237.3hm2，未利用地35963.28 hm2，分別占總土地面積的56.79%、8.83%、34.18%。

（一）農業用地現狀

農用地中耕地占比48.73%，園地、林地分別占比11.02%、33.80%，其他農用地占6.45%。2009年至2013年，農用地由59783.27hm2調整至59392.85hm2，其中耕地面積由29025.19hm2調整至28940.37hm2，基本高于至2020年規劃的28296hm2，太谷縣嚴格守住了國家耕地紅線。

（二）建設用地現狀

建設用地中城鄉和工礦建設用地占比88.06%，交通用地占比9.95%，水利設施用地占比2.00%。2009年至2013年，建設用地由8751.87hm2上升至9237.3hm2建設發展態勢總體向好。上升主要來源于城鄉建設用地和交通用地的增加，其中得益于龍城高速、太長高速、大西高鐵的修建，交通用地由733.83hm2上升至918.67hm2，增幅明顯。

（三）未利用地現狀

未利用土地總面積35963.28hm2，占全縣土地面積的34.18%。通過多年的開發造地工作，未利用地由36058.29hm2下降至35963.28hm2，為補充耕地做出了重要貢獻。

綜上所述，太谷縣在城鎮化發展進程中，土地類型構成也發生了相應的變化。主要體現在為了適應經濟發展和工業集中的要求，部分農用地轉變為了建設用地。但由于耕地保護政策，這種占用都要通過開發未利用地等方式予以補償。所以總體上，太谷縣通過嚴格執行要求和靈活運用政策既滿足了經濟發展用地，又保障了耕地紅線。

三、太谷縣集約用地的主要做法

（一）總量控制，嚴守耕地紅線

加強對建設用地的總量控制是為了促進土地的節約利用，更重要的是嚴守耕地紅線。為了守住土地紅線，太谷縣國土資源局的經驗是。一是落實責任，全局上下層層簽訂責任書，將農田保護作為重要的年度考核指標；二是嚴把報批關，不符合規劃和政策的項目堅決不批，能不占用耕地的盡量不占；三是農村土地整理，開墾荒地以增加耕地總量，涵養劣地以提升優質耕地資源，以占補平衡擴展建設用地規模；四是加大執法檢查力度，嚴厲查處非法占用耕地現象，對違法分子形成威懾。

從總量上控制建設用地，就是要梳理起紅線意識，就是要抑制用地沖動。2013年耕地保有量28940.37hm2，高于至2020年的規劃目標28296hm2，這是對太谷縣保護耕地工作的肯定。

（二）增減掛鉤，嚴控增量用地

城市的發展需要更多的建設用地作為支撐，但新增建設用地不僅要付出更多的經濟成本還可能破壞生態。為了嚴格控制增量建設用地，太谷縣國土資源局以“增減掛鉤”為重要抓手，通過農用地與建設用地置換來保證經濟發展需求和嚴控增量要求。增減掛鉤計劃分批進行，從2011年至今已經成功完成四個批次，共計133.33hm2（2000畝）的增減掛鉤項目任務。

“增減掛鉤”工作的順利開展，為太谷縣的發展爭取到寶貴的建設用地，在保證縣域耕地不減少的情況下通過“騰籠換鳥”為一批重要項目如胡村瑪鋼工業循環經濟園、水秀新型產業園、金谷現代農業科創園等創造了落地的條件。

（三）提高效率，盤活存量用地

盤活存量用地是解決既要嚴把用地用量又要促進經濟發展的關鍵一招。太谷縣采用摸底、治理兩步走，下好盤活存量用地這盤大棋。第一步是組織專業隊伍對全縣的存量用地情況徹底摸底清查，在調查的基礎上建立太谷縣存量建設用地數據庫。重點對全縣閑置土地221宗（368.0627hm2），低效土地65宗（335.7471hm2）進行信息化建設，為集約用地決策提供了基礎資料。endprint

第二步是開展存量用地評估與治理工作，將存量建設用地利用狀況與規劃部門共享，引導投資項目優先落地在利用效益較低的土地，提高土地集約程度。如太谷縣重點工程自來水廠的建設，就將廠址選在陽邑鄉回馬碳素廠的舊廠區，不但解決了舊廠區閑置問題，也滿足了急需土地企業的占地需求。

四、太谷縣集約用地仍存在的問題

（一）建設用地供需矛盾突出，部分土地批而未供

太谷縣建設用地的供需矛盾仍然突出，新占地指標少，缺口大。此外，部分項目用地通過農轉征審批后，卻未能供應出去，形成批而未供。經測算，目前批而未供土地仍有237.79hm2左右。

批而未供的主因是經濟下行嚴重，擬用地單位資金缺口嚴重而無力競拍土地，導致項目無法落實。其次，征地補償爭議造成的征地遲緩也是土地供應滯后的原因。還有一部分用地企業對土地政策持消極態度，不積極辦理供地手續，使已批準的土地因不能及時有效利用成為呆地，造成土地資源的浪費。

（二）項目引進后缺乏動態評估

項目引進后，部分企業的效益難以達到理想狀態，占地規模卻不斷擴張；部分企業在獲得土地批復后，遲遲沒有動工而導致土地閑置，而對此類企業的監察還存在難度，處罰缺少手段，導致資源浪費。

如某產業園區，占地面積500hm2，已簽約41個項目，投產企業10家，目前產生的效益與目標產值還有比較大的差距。園區應該形成良好的市場機制和淘汰機制，對有潛力的企業應當扶持和培養，對于始終不體現效益的企業應該及時查清原因，對于惡意占用資源的企業應該果斷淘汰。

（三）對違法用地行為震懾力度不夠

由于監管部門需要兩到三個月的法定立案流程，部分違法當事人在接到責令停止違法行為通知書后，對待責令態度消極，由于違法行為不能及時制止，當事人甚至會突擊搶建，造成既定事實以增加對違法行為的懲治難度。

這種情況是由于違法成本較低，以及違法當事人存在僥幸心理。監管部門必須在制度和工作流程上予以改進，需要完善多部門聯動機制，需要加快對違法事實的認定和處罰決定下達速度，需要提高違法成本，才能對其余潛在違法人員起到足夠的警示作用。

五、太谷縣提高用地集約程度的對策

（一）規土融合，單元規劃綜合治理

城市規劃與土地利用規劃出現矛盾會造成城市建設過程產生爭議甚至出現停滯。“規土融合”是上海市對這一問題作出的解決方案。通過國土資源局和規劃局的合并，借由城市規劃和土地利用總體規劃工作的整合，真正做到了城市綜合效益的整體提升，突破了用地規模的瓶頸。

縣級政府應當創造條件，加強部門間協作，將土地管理中的政策和要求融合到城市規劃的編制中去，將城市空間布局和土地調控指標統一協調起來，盡可能保持城市規劃科學穩定可持續，降低重復規劃帶來的資源浪費。通過優化城市功能布局和產業結構，在用地規模限制下增加土地流動性，促使低效能用地升級為高效能用地。

（二）評價考核，動態管理用地效益

應當充分結合當地實際情況，針對不同用地設計科學合理的考評指標體系。全流程的考評體系有助于對土地利用集約程度進行動態管理，將有效解決實際工作中批而未征、征而未供、供而未用、用而低效的土地資源管理效率不高的問題。

縣級政府要加強項目審查，根據項目的投資額度、稅收情況、產業發展布局及綜合社會效益多方面評價。動態化的考評體系能夠滿足政府對低效利用土地及時重新治理的需求，也能夠幫助政府加強對城市發展總體進程的把握，從而避免了由于情況了解不及時而造成的土地資源浪費。

（三）強化監管，嚴厲打擊非法用地

事前、事中、事后的監管措施應落實到位。監管過程中，要做到監管有法可依，有規可查。盡可能掃除逃避監管的漏洞，對非法用地現象要堅決查處，對浪費用地資源的情況要果斷處理。

要利用好現代科技手段，通過衛星監測及時識別違法違規用地，實現準確定位和精確打擊，對主要責任人嚴肅處理。對土地違法行為影響嚴重的企業列入黑名單警示。同時要利用好媒體監督和群眾監督，對曝光的違法使用土地案件及時處理，對群眾信訪舉報的案件認真對待。要有計劃的對閑置土地開展調查和處置工作，促使其效益得到提升。

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（作者單位：山西省晉中市太谷縣國土資源局）endprint