關于新型城鎮化用地困局的思考

邱雪茹

摘 要：城市建設用地嚴重緊張和農村建設用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進行更大規模城鄉土地“增減掛鉤”，為新增城市、工礦建設用地指標找到一條全新路徑。本文就是以重慶梁平為例，對新型城鎮化進程中用地困局進行的粗淺思考。

關鍵詞：城鎮化；用地；困局；思考

《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011—2020年）》指出，在擴大城鎮建設用地增加規模與本地區農村建設用地減少規模相掛鉤的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地掛鉤”的政策。當前不少地方出現了明顯的土地城鎮化快于人口城鎮化、常住人口城鎮化超前于戶籍城鎮化等城市化畸形現象。在我國仍需加快發展城鎮化、擴大內需之際，有必要進一步對原有的城鄉土地利用政策進一步優化。

一、推進新型城鎮化的重要戰略意義和困境

城鎮化紅利是最紅的紅利。城鎮化通過非農產業與人口向城市聚集和轉移，提高資源要素的配置和利用效率，實現遞增的規模經濟，從而產生遠高于分散定居農村并從事農業生產的收益。按照75%的城鎮化率目標，未來將有3.5億左右農業人口轉入城市，1.5億左右的半城鎮化人口繼續城鎮化。新型城鎮化的重要意義可見一斑，然而在推進新型城鎮化的基層實踐中也存在著一些挑戰，比如縣委常委、縣紀委書記何敏同志就撰文《加快人的城鎮化：重慶推進新型城鎮化的戰略選擇》指出，人的城鎮化才是真正意義上的城鎮化，而人的城鎮化普遍慢于人口的城鎮化，而人口的城鎮化又普遍慢于土地的城鎮化。在當前“死守十八億畝耕地紅線不動搖”的政策背景下，城鎮化的用地困局將伴隨著經濟社會的發展和城鎮化的推進過程長期存在。

二、城鎮化進程中城鄉土地利用矛盾分析

長期以來，由于城鄉二元體制阻隔，在城鎮化進程中，部分城市土地承載力不足，出現“圈地潮”，部分農村用地缺乏規劃出現“逆向擴張”，即農村人口減少了，但農村居民點用地卻反增了，有的地方農民人均用地面積達到了城市的2倍。以重慶為例，每年約有50萬人進入城鎮，常住人口城市化率以每年1.7%增長。農民進城占用大量城市土地資源的同時，其在農村的宅基地卻大量閑置、利用粗放。

城市建設用地嚴重緊張和農村建設用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進行更大規模城鄉土地“增減掛鉤”，為新增城市、工礦建設用地指標找到一條全新路徑。需要指出的是，城鄉建設用地“增減掛鉤”確實在一定程度上緩解了城鎮建設用地壓力，也使掛鉤安置區建設用地集約、節約，改善了農民居住條件和村容村貌。

三、破解新型城鎮化用地困境的對策探析

結合在雙桂街道辦事處搞拆遷的工作實踐，深切感受到“人地掛鉤”和城鄉建設用地“增減掛鉤”共同點在于，都要求通過城鄉土地空間的騰挪，在保障耕地不減少的情況，滿足城鎮建設用地需求。在“人地掛鉤”制度設計中，隨著人口轉移，土地的功能也隨之轉移，城鎮依據進城人口數量、人均建設用地標準相應增加用地規模，土地供應后方可認定“地隨人來”；農民進城后，相應減少農村集體建設用地規模，節余的建設用地指標轉移到城鎮使用，才可認定“地隨人走”。

結合梁平實際，在宏觀層面上，“人地掛鉤”就是要解決好“地隨人走”的問題，即農村人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設用地面積就轉移到哪里；從哪里遷出的人口，哪里就相應減少這些人所占用的建設用地面積，促進城鄉土地要素流動。在實踐層面上，“人地掛鉤”探索引入“吸納農村人口、外來人口定居”這個變量，即哪里吸納人口多，獲得的土地指標就多。用地指標向工業園區這種工業化和新城區這種城鎮化速度更快的地方聚集，從而提高土地的利用效率。

據縣發改委一份報告顯示，雖然預計在未來5年內我縣至少可復墾宅基地面積有50000畝，近年來仁賢鎮通過“土地戶改”政策復墾土地面積100畝，拆遷177戶，轉非遷入仁賢街道居委會180人，但是由于權利不對等、審批程序復雜、執行標準不一致，農村建設用地復墾矛盾突出，造成鄉鎮、村組積極性不高，建設用地復墾進展緩慢。所以，要加大土地整理中心力量，優化建設用地復墾審批程序，統一測繪和驗收標準；鼓勵鄉鎮（街道）加快推進建設用地復墾的積極性，將“人地掛鉤”指標納入縣農村產權交易所掛牌交易，實行“小地票”制度，溢價部分考慮全額返還給鄉鎮（街道）；同時增加鄉鎮場鎮的用地指標，如根據仁賢鎮總體規劃，仁賢鎮場鎮將擴大到1.5平方公里，現在場鎮才0.5平方公里，因此還需要大量的用地指標，因些城鄉應合理分配用地指標。還有就是大力發新農村，把散居戶進行集中修建，原來建設用房復墾，這將節約大量建設用地。

總之，要解決用地矛盾，確保18億畝土地紅線，一方面要通過城鄉土地調整，使轉移農民獲得足夠的土地增值收益，帶著財富進城，使其順利融入城市；另一方面也要在節約、集約用地的基礎上，滿足城鎮建設用地需求，使其能平穩承接外來人口、農村人口。值得指出的是，“人地掛鉤”在探索過程中要注意兩方面問題：一是“人地掛鉤”不能損害農民土地權益，必須尊重農民意愿和自主權。農村宅基地退出、農村土地確權、“人隨地走”的具體標準、農民在土地增值中的收益權、轉戶進城待遇等與“人地掛鉤”相關的配套政策，必須形成具體而明確的制度安排，以防止“人地掛鉤”政策“跑偏”，以真正實現以人為本的城鎮化發展要求。二是“人地掛鉤”必須立足土地資源節約、用地效益最大化為目標。要在堅持最嚴格的耕地保護制度不動搖的前提下，進一步盤活農村建設用地存量，推進城鄉土地功能互補。endprint