檢察機關提起公益訴訟制度研究

摘 要：隨著公民對公共事務關注程度的提高和我國《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的修改完善，公益訴訟制度的研究進入了一個新的階段。針對公益訴訟的訴訟主體資格展開的研討與建議也是此起彼伏。在我國，雖然理論界對于檢察機關能夠提起環境公益訴訟仍未達成共識，但實踐證明，隨著法治進程的推進、法律制度的完善，檢察機關作為原告提起公益訴訟的優勢必將得到呈現。

關鍵詞：檢察機關；公益訴訟；訴訟主體；法律監督

一、檢察機關提起公益訴訟的緣起

公益訴訟源于古羅馬的法律制度，是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟是為了維護個人所有權而設定的訴訟，僅特定的人才可以提起。公益訴訟與此不同，它是為了保護社會公共利益的訴訟，因此，除法律有特別規定者外，凡羅馬市民均可提起[1]。隨著社會發展，各種環境、生態、資源問題的出現，致使公共利益維權的呼聲高漲。相應的，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在修改立法的時候都關注到了這一點，但對于公益訴訟的適格主體一直都存有爭議。哪個機構或者主體能夠有力有效的通過公益訴訟達到維護公共利益的法律效果成為理論界與實務界關注的焦點。

2014年，黨的十八屆四中全會富有建設性地提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。檢察機關提起公益訴訟制度的建設提上了日程。在隨后審議通過的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中，第一次明確規定了檢察機關在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域可以提起公益訴訟試點。檢察機關可以“公益訴訟人”身份向人民法院提起公益訴訟，充分發揮檢察機關法律監督職能作用[2]。

二、檢察機關提起公益訴訟的難點

十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，在在制度實際操作中仍存在不少盲點和難點，例如，法律沒有明確規定的情況下如何適用法條、檢察機關參與到民事訴訟、行政訴訟中的程序是否有特殊設計等。

（一）檢察機關提起公益訴訟的主體資格尚待明確

民事訴訟、行政訴訟缺乏明確檢察機關作為訴訟主體的規定的盲點，當前檢察機關試點在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展公益訴訟的唯一依據是《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。但是規定和試點方案并不能代替法律的強制性規定。當前《民事訴訟法》第55條關于“法律規定的機關和有關組織”是一個比較寬泛的概念，具體有哪些機關和組織可以成為公益訴訟的訴訟主體并沒有明確的定論。

（二）檢察機關提起公益訴訟起訴權的明確

檢察機關提起刑事訴訟，享有刑事起訴權是法律明確賦予的。但是在公益訴訟領域，在明確檢察機關公益訴訟主體資格后，還應當明確檢察機關是否享有在民事領域和行政領域的起訴權。無論是大陸法系、英美法系還是前蘇聯社會主義法系，其檢察機關的起訴權都不局限于刑事訴訟領域，在民事、行政領域都享有廣泛而完整的起訴權[3]。我國檢察機關其憲法地位是國家法律監督機關。正是由于法律地位的不同，我國遲遲沒有明確檢察機關是否享有民事、行政的起訴權。究其原因，可能是基于以下兩方面的考量，一是檢察機關和行政機關都是國家機關，以提起公訴的方式進行監督是否合適？二是提起公訴是否會影響到檢察機關的法律監督權？因此，檢察機關是否享有公益訴訟的起訴權還需要進一步的研討與論證。

三、檢察機關提起公益訴訟的具體構想

（一）檢察機關提起公益訴訟的受案范圍

從公益訴訟的目的來看，凡是危害或者可能危害國家利益、社會公共利益的民事違法行為都應當屬于可訴范圍[4]。由于當前立法并沒有明確檢察機關提起公益訴訟的范圍，根據《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》對檢察機關提起公益訴訟的試點領域的羅列，可以暫時確定檢察機關在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域可以提起公益訴訟[5]。

針對個人或者其他組織向檢察機關反映，要求針對上述領域的損害公益的行為提起訴訟或向檢察機關提供相應的證據材料，檢察機關的案件管理部門都應當及時做好來訪筆錄和案件登記工作。對于不屬于當前試點方案中檢察機關可以提起公益訴訟的范圍，應當場告知來訪人檢察機關提起公益訴訟的受案范圍。

（二）檢察機關提起公益訴訟的案件的承辦人員

目前檢察機關公訴部門主要負責案件的審查起訴和出庭應訴工作，民事行政檢察監督科主要負責民事行政領域的檢察事務。針對檢察機關提起公益訴訟這樣的新型案件，涉及到檢察機關需要向法院起訴、調查取證及出庭應訴等工作內容。

根據這一工作特點，在實踐中建議由公訴科和民事行政檢察監督科聯合負責公益訴訟案件最為適宜。公訴科有較強的案件審查、證據分析能力，有豐富的出庭支持公訴的庭審經驗。而民事行政檢察監督科，對于民事行政的檢察工作業務熟悉，對民事行政案件的檢查監督工作有較強的實踐經驗。因此，集結兩部門的干警力量和工作經驗，將有可能大大降低檢察機關提起公益訴訟試點工作的難度，探索有益的合作方式，確定完善檢察機關提起公益訴訟的工作模式和流程。

（三）檢察機關提起公益訴訟的前置程序

檢察機關提起公益訴訟，并非一有侵害公益的行為即開啟訴訟程序，還應當思考是否需要設置前置程序的環節。檢察機關是法律監督機關，因此，要全面履行法律監督的職權。如果認為某單位或某機關的行為確實侵害了公共利益，那么首先應當履行的是法律監督的職能，通過檢察建議等函件、走訪的方式督促這些單位或機關自行糾正或者妥善處理。

當完成上述的前置程序后，如果檢察機關仍然認為該公益訴訟案件有必要通過訴訟的方式解決，那么再由檢察機關相應的部門向有管轄權的法院提起訴訟。

參考文獻：

[1]楊秀清.我國檢察機關提起公益訴訟的正當性質疑[J].南京師大學報（社會科學版），2006（6）：37.

[2]張澄華，黃馨葉.檢察視野下的公益訴訟[J].檢察風云——社會治理理論專刊，2015（4）：62.

[3]孫謙.設置行政公訴的價值目標與制度構想[J].人民檢察，2011（4）：7.

[4]張毅.民事公益訴訟研究——兼論檢察機關民事公訴權的構建[D].復旦大學碩士學位論文，2008.15.

[5]徐全兵.檢察機關提起公益訴訟有關問題[J].國家檢察官學院學報，2016（3）：157.

作者簡介：

王奇超（1990～），男，浙江衢州人，衢州市柯城區人民檢察院公訴科副科長，研究方向：刑事訴訟法。endprint