專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

宋群

摘要：當(dāng)前形勢(shì)下，專項(xiàng)資金管理方式與方法已難以滿足管理的需要，管理制度的不健全使專項(xiàng)資金的使用效益受到限制，其甚至已成為腐敗行為的滋生地。本文探索和研究科學(xué)的管理方法，以提高財(cái)政資金支出的科學(xué)性、合理性和效益性。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)資金管理 問(wèn)題 對(duì)策

近十年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展、各級(jí)政府財(cái)政收入的增加，面對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的海量化、扶持方向的多元化、扶持內(nèi)容的專業(yè)化的趨勢(shì)，固有的管理模式已很難發(fā)揮出其管理的作用，此狀況已阻礙專項(xiàng)資金經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的發(fā)揮，本文就此問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題

（一）各級(jí)行政主管部門(mén)項(xiàng)目管理能力有待提高

1.資金補(bǔ)助方向隨意，專家預(yù)算評(píng)審不嚴(yán)謹(jǐn)

同一生產(chǎn)類型企業(yè)扶持較多，對(duì)補(bǔ)助課題市場(chǎng)前景、原材料供有量及產(chǎn)品的市場(chǎng)份額等諸多方面考量、分析、評(píng)審不足，甚至錯(cuò)誤地引導(dǎo)帶動(dòng)企業(yè)投資方向，造成產(chǎn)能過(guò)剩、生產(chǎn)資源和財(cái)政資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容編制不實(shí)，評(píng)審流于形式

項(xiàng)目單位建設(shè)內(nèi)容和概算編制較為隨意，投資不實(shí)。大多數(shù)財(cái)政資金要求補(bǔ)助資金與投資概算成配比，項(xiàng)目單位為了做大投資概算，甚至將與項(xiàng)目實(shí)施無(wú)關(guān)的生產(chǎn)費(fèi)用——原材料、企業(yè)原有的資產(chǎn)如設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等均列入項(xiàng)目投資概算。項(xiàng)目投資概算是實(shí)施項(xiàng)目所需新投入的費(fèi)用，如此認(rèn)識(shí)的偏差，將造成項(xiàng)目實(shí)施方案的建設(shè)內(nèi)容和概算無(wú)法完成，增加項(xiàng)目驗(yàn)收的難度。

（二）項(xiàng)目單位的項(xiàng)目管理能力參差不齊

業(yè)主項(xiàng)目承擔(dān)單位的管理能力有待提高，尤其私營(yíng)業(yè)主，普遍存在“重申報(bào)、輕管理”的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.項(xiàng)目檔案管理不夠規(guī)范

項(xiàng)目執(zhí)行期間的有關(guān)資料收集、歸檔意識(shí)較弱，檔案資料不全，特別是改建項(xiàng)目，建設(shè)前后資料未收集歸檔，項(xiàng)目實(shí)施協(xié)議書(shū)、采購(gòu)合同、施工合同等資料不完整，這些狀況增加項(xiàng)目檢查與驗(yàn)收的難度。

2.資產(chǎn)管理未按規(guī)定執(zhí)行

專項(xiàng)資金重大設(shè)備采購(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均未按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)和政府采購(gòu)，有的企業(yè)固定資產(chǎn)未入賬、固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)撥未辦理手續(xù)。

3.會(huì)計(jì)核算不規(guī)范

項(xiàng)目單位未按項(xiàng)目管理要求對(duì)專項(xiàng)資金及自籌資金進(jìn)行專賬明細(xì)核算，入賬票據(jù)不合規(guī)、不真實(shí)，存在大量現(xiàn)金支付和白條開(kāi)支現(xiàn)象，業(yè)務(wù)往來(lái)的真實(shí)性、項(xiàng)目完成投資以及專項(xiàng)資金專款專用等情況均無(wú)法認(rèn)定，甚至有些項(xiàng)目單位內(nèi)控制度不健全，會(huì)計(jì)審核缺位，存在擠占、挪用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象。

4.預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行隨意

業(yè)主變更的重大事項(xiàng)不按程序上報(bào)審批，不按批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容預(yù)算實(shí)施，項(xiàng)目單位合約意識(shí)差。

二、原因分析

（一）項(xiàng)目管理意識(shí)淡薄，管理辦法與制度執(zhí)行效率低

（1）各級(jí)財(cái)政、行業(yè)主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目管理仍沿用傳統(tǒng)的管理模式，因此對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)、評(píng)審、實(shí)施中的檢查和監(jiān)督以及驗(yàn)收等工作只注重形式，對(duì)實(shí)施效果重視不夠。

（2）資金管理辦法不完善，管理制度執(zhí)行效率低，缺乏保障財(cái)政資金運(yùn)行安全和合理有效使用的制度和機(jī)制。

（3）項(xiàng)目管理部門(mén)責(zé)任不明晰，監(jiān)管缺位，專項(xiàng)資金管理辦法缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制。省、市、縣財(cái)政及行業(yè)主管部門(mén)未有明確工作職責(zé)分工，一些管理程序的制定流于形式，可操作性不強(qiáng)。

（4）主管部門(mén)制訂的項(xiàng)目合同、實(shí)施方案等具體格式條款，均未對(duì)資金使用和會(huì)計(jì)核算提出剛性要求，同時(shí)還缺少對(duì)項(xiàng)目單位應(yīng)有的培訓(xùn)，這些情況都造成項(xiàng)目承擔(dān)單位和基層監(jiān)管單位對(duì)產(chǎn)生的問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清和互相推諉的現(xiàn)象。

（5）管理部門(mén)對(duì)稅法、會(huì)計(jì)法、經(jīng)濟(jì)法等法規(guī)的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足。錯(cuò)誤的認(rèn)為，如果嚴(yán)格執(zhí)行資金管理規(guī)定，不但不能省錢(qián)，還要多繳稅，整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)票的稅點(diǎn)可能會(huì)超過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的資金，劃不來(lái)。《會(huì)計(jì)法》規(guī)定：會(huì)計(jì)核算依據(jù)合規(guī)票據(jù)入賬；《現(xiàn)金管理暫行條例》超過(guò)一定限額的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不得使用現(xiàn)金支付；同時(shí)，企業(yè)不能坐支收入，不能有偷漏稅等行為。財(cái)政資金的使用和會(huì)計(jì)核算要求，是由一系列相關(guān)的法律、法規(guī)、條例、制度以及項(xiàng)目資金管理辦法組成，主管部門(mén)在制訂具體的資金管理辦法時(shí)，不可能窮盡羅列各項(xiàng)要求，項(xiàng)目單位如果沒(méi)有準(zhǔn)確理解和規(guī)范使用財(cái)政資金，必然造成項(xiàng)目檢查、驗(yàn)收存在較多不合規(guī)現(xiàn)象。

（二）法律意識(shí)薄弱，管理素質(zhì)參差不齊

（1）項(xiàng)目單位自身沒(méi)有能力實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展，但為了得到財(cái)政項(xiàng)目資金將正常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)包裝名稱申報(bào)，財(cái)力、物力均無(wú)法實(shí)施好項(xiàng)目。大部分企業(yè)項(xiàng)目可研報(bào)告由第三方編寫(xiě)，為爭(zhēng)取財(cái)政資金，編大投資規(guī)模，超過(guò)企業(yè)的財(cái)力范疇，給項(xiàng)目實(shí)施增加難度；甚至有些企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)是騙取財(cái)政補(bǔ)助資金。

（2）對(duì)專項(xiàng)資金的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不到位。尤其私營(yíng)業(yè)主，普遍存在“重申報(bào)、輕管理”的問(wèn)題，對(duì)滯留、挪用、截留專項(xiàng)資金的行為的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，地方政府部門(mén)甚至錯(cuò)識(shí)地認(rèn)為，能把錢(qián)要到手就是為地方謀了利益，對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為并不以為然。

（3）企業(yè)管理團(tuán)隊(duì)素質(zhì)不高，對(duì)項(xiàng)目管理、資料的歸檔及會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作等方面能力不足。部分私企，雖然有一定的規(guī)模，基本是老板說(shuō)了算，沒(méi)有建立現(xiàn)代企業(yè)管理方式。

三、措施與對(duì)策

（一）制定項(xiàng)目管理手冊(cè)，建立績(jī)效考核體系

（1）項(xiàng)目申報(bào)前，行政管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目類別，抽調(diào)專業(yè)人員制定項(xiàng)目管理手冊(cè)，明確各級(jí)財(cái)政、行政主管部門(mén)、項(xiàng)目單位的職責(zé)，包括不同環(huán)節(jié)、不同階段、不同部門(mén)的責(zé)任和義務(wù)，做到執(zhí)行有章可循，職責(zé)分明。

（2）項(xiàng)目評(píng)審后，行政管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目，抽調(diào)專業(yè)人員與項(xiàng)目單位商定各項(xiàng)目的績(jī)效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目驗(yàn)收的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及內(nèi)容。

（二）加大申報(bào)單位的考核力度，細(xì)化資質(zhì)審查方式

（1）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)扶持項(xiàng)目：要求申報(bào)單位提供近3-5年連續(xù)的現(xiàn)金流狀況，如現(xiàn)金、銀行存款、營(yíng)業(yè)收入、營(yíng)業(yè)成本、稅金、財(cái)務(wù)費(fèi)用、固定資產(chǎn)投資規(guī)模等資料，防止套、騙取財(cái)政資金的現(xiàn)象發(fā)生。endprint

（2）科研類項(xiàng)目：重點(diǎn)考核申報(bào)單位的科研能力，并提供近3-5年來(lái)項(xiàng)目單位在各部門(mén)承擔(dān)的科研內(nèi)容和補(bǔ)助情況，防止同一課題，出現(xiàn)拆解、套報(bào)、多部門(mén)扶持的情況。

（3）基礎(chǔ)研究推廣類項(xiàng)目：扶持良種繁育、原種保持、新品種推廣試驗(yàn)項(xiàng)目，建議申報(bào)單位應(yīng)是各級(jí)事業(yè)推廣部門(mén)、科研院所、高校等具備科研資質(zhì)的單位與各苗種繁育場(chǎng)聯(lián)合申報(bào)，做到研究推廣課題與市場(chǎng)直接有效對(duì)接。

（4）對(duì)于涉及基本建設(shè)項(xiàng)目可研報(bào)告中應(yīng)附土地產(chǎn)權(quán)等相關(guān)審批手續(xù)，防止項(xiàng)目批復(fù)后，因其他部門(mén)的審批原因而導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。

（5）控制項(xiàng)目單位實(shí)施中的項(xiàng)目數(shù)量，例如：科研機(jī)構(gòu)、高校同一類課題3-5個(gè)，企業(yè)最好不超過(guò)2個(gè)，提高課題負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的重視度，保證項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度和質(zhì)量。

（三）建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，減少廉政風(fēng)險(xiǎn)

（1）應(yīng)實(shí)行不相容崗位互相監(jiān)督制度。項(xiàng)目主管處室的相關(guān)人員不能同時(shí)承擔(dān)申報(bào)、評(píng)審、批復(fù)、檢查、驗(yàn)收全流程的工作，指定某一部門(mén)承擔(dān)組織項(xiàng)目評(píng)審任務(wù)，檢查、驗(yàn)收工作由這一部門(mén)外的人員參與，圍繞風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做好廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的防范管理工作。

（2）規(guī)范項(xiàng)目的立項(xiàng)、批復(fù)。提高項(xiàng)目申報(bào)透明度，實(shí)行專家評(píng)審評(píng)價(jià)公示制度，接受社會(huì)監(jiān)督。批復(fù)文件規(guī)范化，特別是儀器設(shè)備要有詳細(xì)的購(gòu)置清單和金額。

（3）明確購(gòu)買(mǎi)公開(kāi)采購(gòu)金額與采購(gòu)方式的選擇，防止拆解采購(gòu)，逃避招標(biāo)采購(gòu)的公開(kāi)度。

（四）加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高資金使用效率

（1）提高資金下達(dá)的及時(shí)性。加強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)前期準(zhǔn)備工作，提前到上年度安排項(xiàng)目申報(bào)、篩選，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理排序，根據(jù)財(cái)政批復(fù)的部門(mén)預(yù)算數(shù)和撥款計(jì)劃，及時(shí)下達(dá)項(xiàng)目任務(wù)書(shū)和補(bǔ)助資金，避免資金滯留，確保當(dāng)年預(yù)算能在當(dāng)年執(zhí)行，減少財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用，切實(shí)保障項(xiàng)目承擔(dān)單位工作開(kāi)展。

（2）加強(qiáng)沉淀資金管理。對(duì)項(xiàng)目調(diào)整、取消、中止、結(jié)余的資金制訂具體的處置辦法，建立項(xiàng)目退出機(jī)制，加快政府資金流轉(zhuǎn)，發(fā)揮財(cái)政資金效益。

（五）加強(qiáng)企業(yè)管理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高綜合素質(zhì)

要不斷強(qiáng)調(diào)國(guó)家財(cái)經(jīng)政策，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)者法律意識(shí)。采用多種方式和多種渠道對(duì)項(xiàng)目單位的法人、管理人員及財(cái)務(wù)人員進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高項(xiàng)目綜合管理水平。

（六）加大查處力度，樹(shù)立財(cái)政專項(xiàng)資金政策權(quán)威

加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)施和財(cái)政資金使用情況的有效監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅處理違反資金政策的個(gè)人和企業(yè)，保證資金使用的規(guī)范性，確保財(cái)政資金真正發(fā)揮作用。

（作者單位：福建省海洋與漁業(yè)廳利用世界銀行貸款項(xiàng)目辦公室）endprint