中小學“減負”政策執行偏差原因分析

蘇月華 宋遠航

中小學“減負”政策執行偏差原因分析

蘇月華 宋遠航

中小學生負擔過重是長期以來困擾我國教育工作者的頑癥。減輕學生過重的課業負擔，是教育部門近年來一直努力解決的問題，雖歷時長久但卻又是彌新的話題。根據統計，新中國成立后，教育部針對“減負”問題制定的“減負”政策大大小小至少有50多項，每一次也都要求要“切實地減輕學生過重的課業負擔”。對此，不論是國家還是地方各級教育部門都十分重視而且努力，但問題卻始終未得以緩解。無論是學生，教師還是家長都沒有在“減負”的呼聲中感到輕松，相反還有越減越重之感。問題究竟出在了哪里，究竟是哪些因素影響了“減負”政策的執行？現將其原因細析如下：

一、政策本身問題

科學來講，政策目標能不能實現除了有執行過程中的偏差意外，還有政策本身的原因。“減負”政策之所以長期以來沒有能夠得以有效執行的另一原因之一就是實施的過程中政策本身的問題，簡單一點來說就是政策的制定并沒有揭示和解決到位。具體來講，一方面是“減負”政策目標模糊。任何一項教育政策的制定都必須要有明確且合理的目標才能夠有具體的可行性。確實，從表面上來看，“減負”政策對減負目標也有明確規定，如：減去學生過重的學習負擔，促進學生的全面發展和健康成長等，但是在現實生活中，“減負”政策的目標往往存在于一種虛假的明確性之中，對于為什么要減負，減負究竟要減到什么程度，政策中卻并沒有提及；同樣，“減去學生過重的學習負擔，促進學生的全面發展和健康成長”這種說法也過于籠統，含混而模糊不清。這就使得執行人員無從抓起，無所適從，以至于會出現有人把“減負”等同于不布置作業，縮短做作業時間，甚至取消考試或者考試不排名等，他們認為只要符合以上幾點，就意味著學生是健康成長，全面發展了。

二、宣傳方面的原因

政策執行偏差的又一個重要原因就是宣傳力度不夠。執行機構和人員未充分重視宣傳工作，致使宣傳力度不大，公眾對新政策不理解，不信任，懷有疑慮，不愿意積極去實施，這就為政策偏差制造了環境條件。而“減負”政策恰恰就是在這樣的背景下，政策未能得以徹徹底底地宣傳，未能夠讓社會各界人士清楚地知道減負的背景、減負的目的以及減負可以采取的方式方法和措施，更沒有讓人們認識到減負的必要性以及他會帶來的好處等，這些都嚴重影響了“減負”政策的執行。人們在很大的程度上產生懷疑：在這樣一個充滿競爭的社會里，為什么要去“減負”？“減負”究竟指的是減什么？“減負”又會帶來什么？等等。其實，細想一下，什么是“負擔”？“負擔”并不是有些人想象的那樣完全可以用時間的長短和書包的輕重來衡量的，而應該辯證地看一看孩子們在那段時間里做了什么，“負擔”的背后到底承載著什么，如果說那里承載著的是學生的健康成長，學生心情愉悅的過程，又何談的負擔！

三、執行機構和人員的原因

眾所周知，政策的制定和實施都不可能避免會涉及資源分配。而所謂的資源分配實質就是一種利益關系，政策的制定者和政策的執行者的利益并非永久具有一致性，他們之間有時也會發生利益沖突。而人們常說的地區保護主義其實就是一種利益沖突的表現。這種利益沖突的結果是使執行機構人員因維護自身利益，而在執行過程中會不知不覺地打了折扣，這將會給政策的實施帶來很大不便，不但會影響到政策的權威性，甚至會導致政策無法貫徹執行。就說“減負”政策，當它對其他個人或者團體的利益產生威脅，特別是與社會整體利益、地區利益、部門利益以及個人利益發生沖突時，執行者就有可能無法關注到“減負”政策制定者的目標，在執行的過程中就會進行各種有利于自身的變通。這就有可能會抵制，歪曲甚至篡改“減負”政策，以至于“減負”政策不能得以順利執行。所以說，“減負”政策執行的最終結果完全取決于各方利益的博弈，如“減負”政策在政府內部、中央和地方、上下級之間的利益博弈，在政府與學校和教師之間的利益博弈，在政府與學生家長之間的利益博弈，以及政府與社會各界之間的利益博弈等。

四、政策配套不足或受其他社會環境制約

公共政策常常是作為一個整體發揮作用的，尤其像“減負”這樣一個本身沒有經濟造血功能的領域，更容易受到其他政策和社會環境的影響和沖擊。首先是重視成績和升學率的評價標準。一直以來，衡量一個人是否成才的關鍵就是能否考取名牌大學，而衡量一個地區教育質量的好壞則主要是看它的升學率。有時，就連一個學校的內部衡量一位教師的優秀與否都要看其班級的成績。在這種評價制度下，大談“減負”，又怎能很好地被實施和執行呢！其次就是重視學歷和文憑的就業觀。近幾年來，國內就業率不高許多大學生還沒畢業就面臨著失業，也就是說在這樣一個就業機會與受教育程度越發呈現正相關的今天，一個人如果真的想要在競爭中取勝，不承受任何的就業壓力，唯一能做的似乎只有從小就努力學習，不斷追求高學歷和高能力。也正是因為這樣，每一個家庭，每一所學校無一不在為考試成績和升學而忙碌著，“減負”又談何容易？“減負”政策又如何能被徹底執行呢！

五、“減負”政策執行過程中監督力度不夠

當今世界，經濟發展，科技不斷進步，人們對于政策的關注，也不再僅僅局限于政策的制定，而是更加關注政策的執行和實施。這一過程有利于及時發現政策方案的不足，做出修改，糾正執行偏差，以保證政策執行的有效性。然而“減負”政策在執行過程中的監督作用并未得到重視，很多政策的制定者認為和政策的制定比起來，其他的任何環節都不重要，都很簡單，都是人們所知道的，不用加以強調，不用花費精力，物力和人力，在監督成本上徹底放手。更有甚者還堅信，政策布置下去就基本落實了，我國慣有的強制性一定能夠促進政策的全面貫徹執行。這種心態讓政策制定者從思想觀念以及行動上就忽視了對政策的監督。也正是因為此，我們經常看到的“減負”政策都是自上而下的運動式。

再有就是，“減負”政策在執行的過程中監督方式比較單一，多數情況下采用的都是下級進行工作匯報或者上級進行檢查的行政監督形式，缺少了社會多元化的監督和有關利益者的監督。以至于會出現報喜不報憂，所見所聞都是“減負”政策執行得好的情況。一切似乎都按“減負”目標執行，出現了一系列檢查“走過場”的形式，造成了“減負”很成功的假象。與此同時，“減負”政策的實施執行一直也都缺少賞罰分明的態度，執行的好與壞很少會有人追究和討論，即使有時有也只是針對違反規定的行為提出整改而已，很少會有嚴格懲罰的措施。換句話講，就是沒有人會為政策執行所造成的結果買單，所以整個政策執行起來缺少慎重性和嚴密性，實效性不高，以至于“減負”政策執行起來總是達不到預期效果，偏差不斷。

（作者單位：佳木斯大學）