審計視角下完善二級院系管理體制與決策機制研究

肖美鳳

【摘要】隨著中國特色現(xiàn)代大學制度的建立和校院兩級管理體制改革的不斷深入，高校二級院系的規(guī)模不斷擴大，管理重心逐步下移，如何建立和完善二級院系內部管理體制和議事決策機制是當前高校內部治理結構的核心內容，也是研究的重要課題和關注焦點。本文基于對S大學二級院系近八年的審計結果為例，分析目前高校二級院校議事決策機制現(xiàn)狀和效果，進一步提出改善二級院系議事決策機制的建議。

【關鍵詞】高校；二級院系；內部管理體制；議事決策機制

一、研究現(xiàn)狀評述

高校二級院系作為高校內部重要的組織機構，是高校人才培養(yǎng)的第一線，科學研究的主陣地，服務社會的先行軍，擔負著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承創(chuàng)新的多項職能。隨著高校管理重心逐步下移，二級院系的辦學自主權進一步擴大，擁有了一定的人、財、物管理權，其內部組織機構也在隨之發(fā)生變化。在教育部要求高校加強內部控制建設的大環(huán)境下，二級院系內部管理體制和議事決策機制作為高校內部控制的一個重要方面，也被列為二級院系落實國家、學校政策的一個重要評價指標。如何建立和完善二級院系內部管理體制和議事決策機制，也逐步成為學者們研究的重點。許多學者從多個角度和不同側重點進行研究，并形成了一定的研究成果。

目前不少學者都在探尋高校校院兩級的管理模式，而作為二級院系最高決策形式的黨政聯(lián)席會議制度也被納入到了是否為院系唯一議事決策機制的范疇。如趙帥（2 Ol 3）以F高校為例分析了院系議事決策機制的范圍。黃學鋒和張千千（20l 4）則指出在高校二級院校內部，存在政治、行政、學術和民主四大權力。楊景、李靖和韓光（2014）則從另外的角度，強調了高校二級學院建立二級教代會制度的重要性，他指出二級教代會制度是加強和改進學校民主管理工作的客觀需要，是教職工參與學院事務，行使民主權利的基本渠道，是發(fā)揚民主，堅持群眾路線的重要措施。可以說，就院系黨政聯(lián)席會議制度而言，其運行規(guī)則與程序在當前很多高校已較為成熟。但體制本身以及新形勢下出現(xiàn)問題也頻頻曝光。如高偉江和毛新華（2 003）較早前就指出高校的決策機制本身不夠完善，缺少制度上的規(guī)范，因此在高校管理中必須加強二級管理模式的研究，以加快學校發(fā)展中的制度建立。徐文英（2012）認為學院決策權限劃分不清、學院黨政關系不穩(wěn)定、黨政權力占主導、學術權力邊緣化、決策公共性漠視、普通師生話語權缺失等問題依然存在。商筱輝（20l 3）認為目前二級院系對“三重一大”事項的內容無明確界定，決策程序尚不規(guī)范，對決策程序的執(zhí)行缺失監(jiān)督，在實際工作層面很容易造成權力的濫用。岳峰（2014）認為傳統(tǒng)認識影響院長（系主任）“大權在握”的現(xiàn)象非常普遍，使得黨政聯(lián)席會議的作用大打折扣。

=、S大學二級院系領導體制和決策機制審計情況匯總分析

（一）基本背景

《教育部關于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》強調要規(guī)范集體決策程序，健全民主決策機制，強化監(jiān)督檢查措施，加大責任追究力度，并要求學校應建立健全議事規(guī)則和決策程序，凡“三重一大”事項必須經(jīng)學校領導班子集體研究決定。20l 3年底教育部發(fā)布了《關于做好c行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行），實施工作的通知》，更進一步強調完善高校內部控制，提高內部管理水平，還在單位層面內部控制上明確了相關內容和要求，首先就涉及重大經(jīng)濟事項由集體研究、專家論證、技術咨詢相結合的議事決策機制。s大學也下發(fā)了《s大學關于加強學院議事決策制度建設的意見》等文件，要求院系按照有關規(guī)定建立健全議事規(guī)則和決策程序。誠然，作為中國高校二級院系的普遍決策機制，黨政聯(lián)席會議制度對院系各種重大事務的決策起到了應有的作用，但效果以及審計發(fā)現(xiàn)的問題卻不容忽視。基于此，本文將以S大學自2008年以來開展的34個院系、52項領導干部經(jīng)濟責任審計項目中對二級院系重大經(jīng)濟決策審計情況進行分析，重點關注二級院系在重大決策機構設置、議事程序、內部控制制度建設等方面的情況，為進一步完善和加強二級院系的內部控制和議事決策機制提出合理的建議，以期規(guī)范管理。

（二）審計情況匯總分析

1.領導體制和決策機制機構設置情況。審計的52個項目中，基本所有院系都成立了黨政聯(lián)席會議或是院（系）務會議，作為院內重大事項的決策機構。部分院系還針對自身特色，成立了財務類如財務工作小組、財務領導小組等：其他類如學院采購工作小組：監(jiān)督類：財務監(jiān)督工作小組等。

2.領導體制和決策機制制度建設情況。審計的52個項目中，只有26個制定了院系自身的制度或在內部控制制度中提及重大經(jīng)濟決策程序。

3.領導體制和決策機制審計發(fā)現(xiàn)問題情況。（1）決策機構設置問題。絕大部分院系內部決策機構設立未發(fā)文明確，甚至議事人員范圍都不明確，名字也五花八門，不利于明確責任。（2）政策執(zhí)行不嚴格或缺乏制度約束。26個項目有制度，但有6個項目發(fā)現(xiàn)問題，制度執(zhí)行不嚴格：而未制定的制度的另外26個項目里10個也存在問題。還存在個別有制度的院系對黨政聯(lián)席會議主要任務和主要內容的規(guī)定不夠完整等制度本身的缺陷。（3）重大事項的決策未按照相關程序執(zhí)行，不規(guī)范。如重大決策事項未經(jīng)討論或未保留討論記錄，金額高達百萬元：再如部分會議出席人數(shù)不足規(guī)定的2/3等；個別院系甚至出現(xiàn)所議事項不符合“六項禁令”相關規(guī)定的情形。（4）會議紀要的記錄不規(guī)范。如會議記錄過于簡單，不夠詳盡，或是無法區(qū)分屬于哪個小組的會議紀要。（5）會議紀要不完整或未交接，導致審計期間重要的議事記錄丟失。

三、完善二級院系領導體制和決策機制的思考

通過對S大學52個項目重大經(jīng)濟決策審計情況的匯總分析，發(fā)現(xiàn)目前高校二級院系領導體制和決策機制仍存在不少問題，且該類問題在其他高校也或多或少以類似的情形出現(xiàn)，這讓不少高校內部審計部門思考，該如何完善二級院系的領導體制和決策機制。本文將從學校和院系兩個層面思考，提出完善的建議或措施。

（一）學校層面

1.理論指導和明確方向。從宏觀理論層面來講，高校管理必須在符合管理科學的基本原理的前提下，加強對二級院系獨特的本質性與規(guī)律性的研究，才能在理論上有指導意義。從具體要求層面來說，高校管理理念的提升和權利的下放，更要落實完善二級院系內部管理體制與議事決策機制，從業(yè)務層面進行把控。具體操作上，高校應對二級院系重大決策事項的議事規(guī)則和決策程序進行規(guī)范，明確要求各院系結合學校的總體目標和自身的發(fā)展規(guī)劃，在議事范圍（做什么）、議事人員（誰來做）、議事程序（怎么做）、監(jiān)督約束機制（評效果）甚至是機構設立發(fā)文、機構命名等方面做出規(guī)定，從制度上有依據(jù)，流程上約束。

2.積極改革和績效考評。跟隨國家改革的步伐，形勢的變化，已有高校逐步將財權、人事權下放給二級院系，如試點改革實行新機制院系管理。學校應進一步規(guī)范院系“三重一大”的落實情況，提高決策管理水平，做到有監(jiān)督和有控制。對積極改革的院系，學校層面還應注重對新領導體制和決策機制效果的評價，可以嘗試納入到二級院系的績效考核指標。

（二）院系層面

1.完善制度，以規(guī)范做保障。院系的決策領導班子應提高認識，首先按照學校有關規(guī)定，完善領導體制和決策機制的有關制度。秉承決策有依據(jù)，有流程，有記錄，才能有效率地開展教學科研管理工作，為其健康發(fā)展提供規(guī)范的保障。

2梳理決策風險點，促進廉政建設。“三重一大”始終與權力掛鉤，權力尋租易滋生腐敗。為推進黨風廉政建設，各院系應梳理重要決策事項或關鍵業(yè)務審批的環(huán)節(jié)（可參考如下表格），形成一套職責明晰、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的決策機制，確保院系重大決策事項地健康有序運行。

3.注重監(jiān)督，實行權力運行約束機制。院系應鼓勵院系教師、職工參與決策事項的監(jiān)督，不斷提高決策的效率和效果。例如部分關系到院系職工集體利益的決策事項，適當擴大參會的人員覆蓋面。領導班子和教師職工相互理解和密切配合，讓教職工去參與或監(jiān)督，實行民主監(jiān)督、民主管理。endprint