中國農地流轉問題研究

楊妞

[摘要]：本研究從我國政治經濟改革與發展的理論與實踐需要出發，以國內外農地流轉理論與實踐為基礎，以當前農地流轉的現狀為背景，分析指出了我國農地流轉存在的主要問題。總結了當前我國農地流轉的現狀、特點以及障礙性因素，并有針對性的提出了推動我國農地流轉的對策。

[關鍵詞]：農地流轉 ； 現狀 問題 ； 對策

1 引言

當前“三農”問題已成為我國經濟、社會繼續發展的瓶頸。要解決“三農”問題，實現農業現代化，農民富裕就必須進行改革。農村改革的核心是農村土地制度的改革，現行的農村土地制度已不適應當前經濟結構轉型的要求。土地流轉問題是土地制度改革的一個重要支點。近年來土地流轉中出現了大量損害國家、集體、農民利益的現象，暴露出了許多丞待解決的問題。因此研究農地流轉問題，進行土地流轉制度創新研究具有十分重要的意義。改革開放初期，家庭聯產承包責任制在改革開放初期對激活農村經濟活力，緩解當時的糧食和食品供應緊張狀況起到了積極的作用，但隨著農業產業化、市場化、國際化方向的發展，現行的農村土地制度與經濟結構的轉型發生了尖銳的矛盾與沖突。因此要盡快創新農村土地制度，完善農村土地流轉制度，以適應農業及農村經濟發展的需要。

由于我國目前關于農地流轉方面的制度和支撐體系仍不完善，各地農地流轉過程中出現了不少問題。主要體現在以下幾方面：

一是對農民農地流轉的服務和管理不夠，導致不規范的自我流轉的現象非常普遍，引發了不少糾紛；

二是農地流轉市場沒有建立起來，土地資本沒有得到有效利用與配置；

三是農地流轉后，違規使用和破壞土地的現象不少，工商企業租賃農地后尤其如此，影響了農業的可持續發展和糧食生產的穩定。

3 當前我國農地流轉的現狀及存在的主要問題

3.1農地流轉市場發育滯后，中介組織匱乏，市場流轉信息溝通不暢。

當前，農地流轉大體有互換、轉包、轉讓、反租倒包、租賃等方式。由于農地流轉市場發育滯后，農地的流轉大都是農民個人之間的行為，粗略簡單的達成口頭的約定，農民能獲得的政策和市場信息非常有限。另外，具有一定規模的種植大戶為數甚少，需求量與供應量存在一定的不對稱。有的農民想出租土地而苦于找不到要租地的人，這種信息不對稱已經嚴重影響了土地流轉的速度、規模和效益，不利于土地資源的優化配置。

3.2流轉中農民的主體地位難保。

在現有體制下，由于存在分散的普通農民談判能力較弱、信息不對稱等因素，出現了地方及基層政府侵犯農民權益的現象，其主要表現在有的基層政府：隨意改變土地承包關系，甚至用高壓手段和國家機器來強迫流轉，嚴重侵犯了農民的承包經營權；不惜手段與民爭利，把土地流轉作為增加財政收入的來源和吃喝玩樂的小金庫，嚴重損害了農民的利益；強行將農戶的承包地長時間、大面積轉租給企業經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活；為了大幅度地降低建設成本，并方便快捷地取得占用大量農地之目的，以集體土地流轉機制或者入股制取代國家征地制；為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長時間、低價出讓土地經營權，使農地流轉中農民的主體地位得不到體現。

3.3缺乏穩定合理的收益分配機制。

依據現行《土地管理法》，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的10～15倍，最多不超過30倍。在土地收益分配時所獲得的收益大小在不同利益主體之間存在差異。一般而言，農民只得到土地收益的5%～10%，村集體得到25%～30%，村級以上及其他部門得到土地收益的60%～70%，按這個標準，對農民補償雖然具有地區差異，但以現金形式補償的通常都在每畝1.5萬～3.5萬元之間，加之分配機制缺乏有效的約束，有些地區農民得到的安置補償低于最低標準的現象也時有發生。極低的補償割斷了農民與土地的聯系，使農民不得不面臨新的生計和基本的生活保障問題，影響了農村的社會穩定。

3.4農民和基層干部認識和觀念的滯后影響著土地流轉。

由于受“戀土”情結及“守田為安”等根深蒂固傳統觀念的影響，一些農戶即使種不了、種不好也不愿轉出其農用承包土地；同時因為農業的比較利益低、農民負擔重，一些農戶即使種不夠、無田種也不愿轉入土地，不愿長期租賃。此外，基層干部特別是一些村組干部缺乏對土地流轉重要性認識，沒把土地流轉作為一項重要工作，去積極協調和幫助，而是無所作為，任其自然，使土地流轉處于自發無序。

4 針對農地流轉中從在問題的建議

4.1保障農民土地承包經營權，進一步搞好土地確權工作。

穩定和完善農村基本經營制度，堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，保持現有土地承包關系穩定并長久不變，這是農地流轉的制度基礎，也是維護農民農地流轉權益的保證。首先要嚴格執行《農村土地承包法》、《物權法》等有關法律政策規定，堅持農村土地承包制度，堅定賦予農民更加充分的土地承包經營權，堅決保障農民各項土地承包經營權權能，保障農民的土地承包經營權用益物權。其次，農業部門、國土部門、地方政府要積極、扎實開展土地確權工作，進一步做好農村土地丈量、確權、登記、頒證工作，進一步明晰土地產權，明確農民土地承包經營權用益物權權益，明確農民土地承包經營權的占有、使用、收益等各項權益。

4.2加強政府服務，規范農地流轉。

農地流轉是一個動態的過程，也是加速農村經濟發展的必然選擇。“在這一過程中，政府就必須抓住這個機遇，引導農民依法、有序的流轉土地。政府要及時掌握農地的流轉數量、流轉價格、流轉方式，建立農地流轉的檔案庫，隨時發布農地流轉的信息，實現農地流轉的信息化、科學化、市場化。積極引導農地的合理流轉，促進農地資源的合理、高效利用。[7]”總之，政府要充分發揮自身的服務職能，為農民的土地流轉提供各種有益的服務，促進農村土地的快速流轉，促進農村經濟發展，增加農民收入，改善農民生活。

4.3建立健全農地流轉市場，加快培育市場化流轉機制。

農村土地流轉市場發育不成熟導致了信息的不對稱，影響了土地的流轉和高效利用。要培育農村土地市場就必須充分利用各種手段逐步建立起各種信息平臺，構建農地流轉的中介服務網絡。通過這些網絡收集和發布供求信息，并進行相應的土地收益評估，為農民土地流轉提供參考，引導農村土地的快速、合理、高效流動。農村土地市場是促進農地流轉的重要中介，它的發展和成熟能夠使農地流轉的機制更加健全，能夠使農地流轉處于一種合理、有序的流轉過程中，從而減少了農地流轉中出現的失信行為和利益糾紛事件，能夠使農民更放心的把土地流轉出去，加速農地的流轉和資源的充分利用。

4.4確保農民主體地位，健全集體參與機制。

在政府、集體和農民這三者中，需要特別明確的就是農民是農地流轉的主體，農民有權自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。一要加大土地法規政策的宣傳力度，讓普通農民了解土地承包經營權的具體權利，知道在農地流轉中自己享有的權益，并最好在農戶承包合同、承包經營權證書中加以注明。二要依法保障農戶的主體地位，懲處侵害農民承包地權利的行為。三要清晰界定集體與農戶土地權利之間的界限，規范村集體代表農民流轉土地的程序，明確村集體在農地流轉中的地位和職責，保障農民對土地的占有、使用、收益等權利。四要健全集體參與機制，建立和完善村集體經濟組織，明確其地位和職責，健全其職能，并明確集體不得變相收取或截留農地流轉收益。農地流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定或在流轉委托書中進行明確，流轉收益全部歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留侵占。

4.5建立合理的農地流轉收益分配機制，減少流轉糾紛發生。

土地集中后進行規模化生產，并注入資本與技術等高效農業生產要素后，往往會產生比流轉前傳統農業更高的收益。在股份合作形式的流轉中，農戶土地作價入股股份往往過小，在與擁有工商資本的投資主體的談判過程中，難以獲得平等協商的權力，不能根據土地經營效益獲得進一步的收益。故此，農地流轉雙方應在流轉初期就制定增值收益分配條款，建立合理收益分享機制，讓農民從土地增值中獲得進一步的收益，以避免流轉雙方因此而產生糾紛與矛盾，保障雙方的合理利益。

4.6對工商企業大規模租賃農地設定準入限制并嚴格管理。

明確對工商企業到農村大規模租賃農地進行準入限制，設計適合我國國情的限制和規范工商企業租賃農地的制度，只有符合一定條件的企業才可以租賃和經營農地。企業租賃農地應當有嚴格的資質和條件限制，這些資質和條件主要應當包括：企業經營領域必須與農業相關；租地企業負有保護農地的責任；企業租地如果沒有從事農業生產，農戶和集體有權解除租地合同等。糾正地方政府鼓勵企業到農村租賃農地行為，地方政府和土地管理部門要加強土地用途監管，堅決制止工商企業進入農地后直接或間接改變土地農業用途，堅持農地農用、農地農有。

5 小結

當前，農地流轉制度創新問題日益成為理論界的一個熱點話題，在實踐中，農地流轉問題也層出不窮。本文從農村土地問題入手，較詳地探討了農地流轉的現狀、成因、問題和對策。當然，由于農地流轉問題并不是一個短期內可以完全解決的問題；同時，農地產權改革是一個十分敏感而操作上又十分復雜的問題，因此必須經過實踐-理論-再到實踐的長期反復循環過程。農地產權改革在理論指導中進行實踐，再在實踐中不斷檢驗并完善理論，因而農地流轉肯定還存在不少問題，其發展和完善也是一個長期而復雜的過程。

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