基于利益博弈視角的土地信托流轉研究

伍幸妮 鄧楚雄 唐禹

摘 要：土地信托流轉是參與主體在現有制度下為追求自身利益最大化而進行博弈的結果。湖南省益陽市草尾鎮創新土地流轉形式，采用“政府出資+市場運作+農戶自愿”的運作模式，形成了在全國十分具有典型性和代表性的土地信托流轉模式——“草尾模式”。該模式對于抑制土地拋荒、實現土地規模經營等都有非常明顯的效果。分析了參與土地信托流轉的利益主體的利益訴求，并基于博弈理論分析了在有無土地信托公司的情況下流出方與流入方的利益博弈，最后提出了完善土地信托流轉機制的相關建議。

關鍵詞：土地流轉；土地信托流轉；草尾模式；博弈分析

中圖分類號：S512.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2017）01-0090-05

Abstract：Based on the operation mode of “government investment， market operation and farmers voluntary”， Caowei town， which was in Yiyang City of Hunan Province made innovation forms of land circulation， formed a typical and representative land trust transfer mode in the city—“Caowei town Model”. This model had obvious advantages for the suppression of abandoned land and realized the scale management of land. Land trust transfer was the result of the game in which the participants were pursuing maximizing their own interests under the existing system. This paper analyzed the interests of the stakeholders involved in the land trust transfer. Then based on the game theory， the paper analyzed the interest game between the inflow side and the outflow side under two situations， one was with the land trust company and the other was without the land trust company. Finally， this paper put forward some relevant suggestions to improve the land trust transfer mechanism.

Key words： land transfer； land trust circulation； Caowei town Model； game analysis

為積極響應黨中央號召，大力推進“農業現代化”，一種新的土地承包經營權流轉制度——土地信托流轉制度嶄露頭角，為解決“三農”問題提供了全新的思路。目前，浙江紹興、安徽宿州、河南安陽和湖南益陽等地已經出現土地信托流轉的萌芽，并在實踐過程中積累了一定經驗。在中國特定土地體制下，土地信托流轉制度的制定和執行要取得預期的效果，各利益相關主體的參與程度十分關鍵[1]。筆者結合益陽“草尾模式”，從利益博弈的全新視角，分析“草尾模式”利益主體的訴求，進一步研究在有、無土地信托公司情況下流出方與流入方之間的博弈，并在此基礎上提出完善現存土地信托流轉機制的建議。

1 “草尾模式”簡介

1.1 研究區域概況

草尾鎮地處洞庭湖畔，位于湖南省沅江市西北部，屬農業主導型鄉鎮；地勢平坦，氣候溫和，雨量充沛，土壤肥沃，物產豐富。2016年第二輪并村后，草尾鎮下轄20個村、1個社區、人口10.8萬，耕地面積

10 000 hm2；先后被確定為“益陽市農村土地信托流轉試點鎮”“湖南省新農村建設聯系鎮”“益陽市統籌城鄉發展試驗鎮”“湖南省文明鄉鎮”。截至2015年末，草尾鎮實現工農業生產總值37.4億元，財政收入2 120.6萬元，農民人均純收入1.66萬元。

1.2 “草尾模式”形成背景

至2009年底，草尾鎮農民自發流轉的土地面積已達3 200 hm2，占耕地面積的32%，涉及農戶6 500戶，占總農戶的30%。土地流轉形式主要有轉包、租賃、入股、代耕、互換，其中代耕和租賃的土地面積達2 000 hm2，占土地流轉總面積的62.5%。但是，隨著土地流轉規模的逐步擴大，草尾鎮土地流轉遇到了發展的“瓶頸”。一是土地流轉雙方缺乏信任感且易產生糾紛，土地承包經營權流轉市場不活躍；二是自發的土地流轉周期短、規模小、預期收益不穩定；三是自發流轉沒有充分利用起當地的優勢資源，金融機構不敢大量投入，招商引資也存在問題。

根據客觀的土地流轉情況和農業發展的需要，為解決土地流轉中存在的速度不快、規模不大、質量不高和行為不規范等問題，草尾鎮政府及時補位，探索出了農村土地流轉的新出路，積極建立農村土地信托流轉機制。2010年7月，草尾鎮政府出資200萬元，成立了“沅江市草尾鎮農村土地信托投資公司”，2012年7月更名為“沅江市香園農村土地承包經營權信托有限公司”（以下簡稱為土地信托公司）。公司運營原則為政府獨資，政府主導，市場運作，合作共贏。經過幾年的努力，草尾鎮的土地信托流轉逐步形成了獨具影響力的“草尾模式”。以樂園村、新安村為代表，全鎮流轉面積達6 500 hm2，占耕地面積的65%，目前經營3.33 hm2以上的農戶有398戶，經營66.67 hm2以上的大戶13戶。

1.3 “草尾模式”運作方式

由政府出資在鄉鎮建立土地承包經營權信托公司，農民在自愿的前提下，將名下的農村土地承包經營權委托給土地信托公司，并簽訂土地信托合同，農業企業或種糧大戶再從政府土地信托公司手中連片租賃土地從事農業開發經營活動[2]。“草尾模式”運作框架如下圖1（虛線部分暫未實施）。

1.4 “草尾模式”價格運行機制

“草尾模式”中對價格的規定如下：①種植大戶，第一年向土地信托公司支付200元/667m2的土地保證金，同時每年向土地信托公司交納風險防范費100元/

667m2和服務費10元/667m2。種植所得收益歸種植大戶，且對于33.3 hm2以上的種植專業戶獎勵1萬元；②農戶，農戶的收益為等同于市價的250 kg稻谷的收入，分早晚兩季付清，同時有惠農補貼。

1.5 “草尾模式”經營模式

經營模式主要有：種植大戶經營、農村專業合作社經營和公司、企業經營。土地信托流轉的期限不得超過農村土地承包經營權的剩余期限，“草尾模式”的流轉年限一般為5或10 a。在土地信托流轉期內，不得改變土地的農業用途。

2 “草尾模式”土地信托流轉博弈分析

2.1 “草尾模式”利益主體分析

農村土地資源的優化配置就是農村土地的使用權相關主體之間的流轉[3]。土地信托流轉是多重參與主體在現有制度下為追求自身利益最大化而進行持續博弈的結果，從根本上來說就是利益的驅動。利益是社會關系范疇，由主體、客體和中介3個要素構成[4]。“草尾模式”土地信托流轉相比于傳統的土地流轉形式，最大區別就是參與主體除了傳統的流出方、流入方，還有土地流轉中介機構——土地信托公司，地方政府直接參與土地流轉。因此，“草尾模式”土地信托流轉的利益主體主要有流出方（農戶）、流入方（種植大戶、農村合作社和公司、企業）、土地信托公司、地方政府。利益客體是農村土地承包經營權，利益中介是土地信托流轉行為。“草尾模式”土地信托流轉利益主體之間存在經濟關系，而“每一個社會的經濟關系首先是作為利益表現出來”[5]，利益主體之間相互聯系，共同組成了“草尾模式”土地信托流轉利益相關模型（圖2）。在土地信托流轉過程中，各利益主體的利益訴求各有不同，因此存在一定沖突。

2.1.1 流出方 “草尾模式”土地信托流轉制度的流出方具體是指依法擁有草尾鎮農村土地承包經營權的農戶。流出方是土地信托流轉的實際權利人，也是土地信托流轉得以正常運行的起點。由表1可知，農戶參與“草尾模式”土地信托流轉時希望增收致富、改善生活、增強生活保障能力，所以農戶主要從以下3個方面考慮自身的利益：①不參與土地流轉，自主耕種的收益；②參與其他形式土地流轉能獲得的收益。由于農戶自身能力的限制和維護權益的局限性，農戶在作出土地流轉行為之前往往會“貨比三家”，選擇具有最佳經濟效益的行為；③土地的預期收益。土地對于農民具有極大的生存保障價值，農戶會從長遠的角度來考慮是否參與信托流轉。

2.1.2 流入方 “草尾模式”土地信托流轉的流入方可以是農戶，也可以是草尾鎮境內農民專業合作組織、農業企業、事業法人或者城鎮居民，還可以是草尾鎮境外農業生產、加工企業或者農業科研推廣等其他單位，具體表現為種植大戶、農村合作社和企業、公司。流入方參與土地信托流轉主要是為了減少交易成本，獲得規模效益，提高收入。因此，流入方主要考慮以下幾個方面：①參與土地信托流轉的種植收益，參與土地信托流轉后，流入方將以前零散的耕地整理成片，改善農業基礎設施，可獲得較高的規模效益；②補貼以及獎勵，土地信托公司對于33.3 hm2以上的種植專業戶獎勵1萬元，并且農業生產和開發項目的專項資金重點向經營大戶傾斜，未來政府會在再就業、子女就學、醫保、社保等方面予以照顧；③農戶自發流轉的收益。

2.1.3 土地信托公司 土地信托公司在政府引導下主要負責草尾鎮農村土地承包經營權流轉、合同管理和糾紛調解工作，有利于提高全鎮土地承包經營權流轉市場活力。同時，“草尾模式”下的土地信托公司作為一種中介組織能夠有效地減少流出方與流入方的交易成本，并使得雙方的利益得到一定程度的保障。但土地信托公司由政府成立，很大程度上體現政府意愿，充當地方政府與土地流轉當事人之間溝通的重要渠道。

2.1.4 地方政府 地方政府主要負責指導和監督，主要包括合同簽訂、信息庫建設、政策制定、調解糾紛等。由于地方政府具有強制性和權威性，所以在土地信托流轉中主要發揮監督的作用，保護土地信托流轉各方主體的利益。地方政府作為區域行政機關，其行為動機主要分為兩個方面：①地方政府通過創新土地流轉形式，為推行農村土地承包經營權流轉提供支持，從而推進城鎮化和農業現代化的發展；②地方政府通過土地流轉增加地方財政收入，緩解地方財政壓力，因此地方政府就有可能以犧牲農戶的利益來滿足其自身利益。

2.2 無土地信托公司下流出方與流入方的博弈分析

2.2.1 前提假設 假設農村土地承包經營權流轉市場中只有流出方和流入方，不存在任何其他組織和個人的介入。假設土地流轉的流出方和流入方均為理性“經濟人”，都追求自身利益的最大化。假設土地流轉的流出方和流入方就土地流轉租金展開博弈，流出方希望更高的土地流轉租金，而流入方則要求更少的租金。因此，無土地信托公司下流出方與流入方的博弈適合采用完全信息靜態博弈模型。

2.2.2 博弈模型建立 （1）參與人。博弈模型的參與人為土地流轉的流出方和流入方，他們的目標都是追求自己的利益最大化。（2）行動。流出方和流入方都有2種可選擇的策略。假設流出方為甲，流入方為乙，則甲={流出，不流出}，乙={流入，不流入}。（3）戰略。靜態博弈模型下，流出方與流入方同時采取行動或者雖未同時選擇行動但后行動者并不知道先行動者的具體行為。（4）純收益。土地流轉中流出方與流入方的純收益都由土地流轉的收益和支出成本組成。達到納什均衡的條件是土地流轉雙方在租金問題上達成一致。

對于土地流轉的流出方而言，收益主要包括兩個方面：一是參與土地流轉獲得的租金Z1；二是流出土地后從事其他職業獲得的機會收益Z2。因此，流出方參與土地流轉獲得的總收益為Z=Z1+Z2。流出方的成本包括3個方面：一是參與土地流轉的交易費用Y1；二是參與土地流轉需承擔的違約風險Y2；三是損失了自主種植可獲得的收益Y3。因此，流出方參與土地流轉的總成本Y=Y1+Y2+Y3。所以，流出方的純收益為Sc=Z-Y=Z1+Z2-Y1-Y2-Y3。

對于土地流轉的流入方而言，收益主要是經營流轉的土地可獲得的收益W。而流入方的成本包括3個方面：一是搜索土地的費用V1；二是需支付的土地租金V2；三是種植流轉的土地所需的成本V3；四是喪失從事其他工作可獲得的機會成本V4。因此，流入方的成本V=V1+V2+V3+V4。所以，流入方的純收益為Sr=W-V=W-V1-V2-V3-V4。

（5）博弈分析。通過假設，我們可以用博弈矩陣來表示流出方和流入方的博弈過程，具體如下圖3。

當Sr≥V4時，流入方會選擇流入土地，反之，則不會愿意流入土地。當Sc≥Y3，即流出方參與土地流轉的收益比自主種植的收益高時，流出方會流出土地。如果流出方參與流轉的純收益比自主種植收益低，流出方則選擇不流出。從博弈矩陣看來，要使（流出，流入）成為純占優戰略納什均衡需要幾個條件。從流出方角度來說，流出土地的純收益應該大于或等于流出前的純收益，因此，流出方對土地流轉租金的要求應該是Z1≥Y1+Y2+2Y3-Z2；從流入方角度來說，流入土地的純收益要大于或等于從事其他工作的機會成本，即有V2≤W-V1-V3-2V4。所以，只要當流出方對土地流轉租金的要求與流入方對土地租金的要求能夠達到一致時，博弈雙方才會選擇（流出，流入）的納什均衡，即Y1+Y2+2Y3-Z2=W-V1-V3-2V4時才能達到納什均衡。

從博弈雙方對土地流轉租金的博弈來看，在無土地信托公司情況下，要使流出方和流入方在土地流轉租金上達成一致，可以從3個方面入手：第一，促進土地流轉信息的公開化，減少流轉雙方的信息搜索成本；第二，大力發展非農產業，提高農民非農收入水平；第三，流入土地后整理成片，發展規模農業。

2.3 有土地信托公司下流出方與流入方的博弈分析

2.3.1 前提假設 假設流出方和流入方按照土地信托機制進行土地流轉，博弈雙方均為理性“經濟人”，且追求自身利益最大化。假設流出方在博弈策略選擇上有參與土地信托流轉和參與其他形式流轉兩種策略，流入方在策略選擇上則有參與土地信托流轉和參與其他形式流轉兩種策略。

2.3.2 博弈模型建立 （1）參與人。土地信托流轉下參與人主要有土地信托流轉流出方、流入方。（2）行動。土地信托流轉下的流出方和流入方均有2種策略可選擇。假設流出方為甲，流入方為乙，則甲={信托流轉，其他流轉}，乙={信托流轉，其他流轉}。（3）戰略。在有土地信托公司的情況下，流出方和流入方主要考慮是否參與土地信托流轉或者是其他形式土地流轉。（4）純收益。土地信托流轉后，由于土地流轉中介土地信托公司的產生，流出方和流入方的純收益隨著成本、收益的不同而產生變動。

對于土地信托流轉的流出方而言，收益主要包括兩個方面：一是參與土地信托流轉獲得的租金R1；二是流出土地后從事其他職業獲得的機會收益R2，由于地方政府會優先照顧參與土地信托流轉的流出方到新型經營主體公司工作，且優先接受就業技能培訓，所以R2≥Z2。因此，土地信托流轉流出方參與土地信托流轉獲得的總收益為R=R1+R2。流出方的成本主要是損失了自主種植可獲得的收益Y3。所以，流出方的純收益為Xc=R-J=R1+R2-Y3。

對于土地信托流轉的流入方而言，收益主要包括2個方面，一是是經營土地信托流轉的土地可獲得的收益S1，流入方對于土地信托流轉的土地整理成片，加大投入，獲得比較高的規模效益，則S1≥W；二是政府補貼收入S2，包括政府對于種植33.3 hm2以上的流入方的獎勵以及其他補貼。因此，流入方的總收益S=S1+S2。而流入方的成本包括4個方面：一是需支付給農民的土地信托流轉租金T1；二是需繳納的土地信托流轉成本T2，包括土地保證金、風險防范費、服務費等；三是種植信托流轉的土地所需的成本T3，一般情況下T3≥V3；四是喪失從事其他工作可獲得的機會成本V4。因此，流入方的成本T=T1+T2+T3+V4。流入方的純收益為Xr=S-T=S1+S2-T1-T2-T3-V4。

（5）博弈分析。通過假設，我們可以用博弈矩陣來表示土地信托流轉下流出方和流入方的博弈過程，具體如下圖4。

從圖可以看出，要使流出方選擇土地信托而不選擇其他形式的土地流轉，要使Xc≥Sc，即R1+R2-Y3≥Z1+Z2-Y1-Y2-Y3，則土地信托流出方要求的土地信托租金R1≥Z1+Z2-Y1-Y2-R2。而對于流入方而言，土地信托經營獲得的收益要多于其他流轉經營獲得的收益才能實現收益最大化，因此，XR≥SR，即S1+S2-T1-T2-T3-V4≥W-V1-V2-V3-V4，則土地信托流轉的流入方要求的土地信托租金為T1≤S1+S2-T2-T3+V1+V2+V3-W。所以，在有土地信托公司情況下，流出方與流入方要達到納什均衡的條件是Z1+Z2-Y1-Y2-R2=S1+S2-T2-T3+V1+V2+V3-W。

通過分析有土地信托公司下流出方與流入方的博弈，可以看出，土地信托流轉相比于傳統方式的流轉，其優越性主要體現在以下兩個方面。第一，降低了土地流轉的交易成本。土地信托公司為參與土地信托流轉的雙方提供交易信息，搭建信息平臺，節約了雙方的搜索成本。同時，在“草尾模式”下，土地信托公司作為有政府背景的中介組織，減少了違約風險，促進了土地流轉市場有序化。第二，促進了土地規模經營。傳統方式的土地流轉由于流轉規模小、承包期不穩定，土地流轉的流入方不敢大力投入。土地信托流轉制度內在的優勢在于可以通過具有專業和技術優勢的農資企業來提高土地收益，有利于實現土地規模化、產業化經營[6]。此外，土地信托流轉促進了農業設備現代化及科學化。

3 完善土地信托流轉的對策及建議

3.1 明確地方政府的職能

第一，地方政府要適度干預。“草尾模式”與其他流轉模式相比，最大的不同點就是有地方政府的介入。地方政府在土地信托流轉過程中應該是適度的干預，在政策上支持信托流轉，但絕不能以政府的權威性強制流出方或者流入方參與土地信托流轉，不能擾亂土地信托流轉市場秩序。第二，地方政府要轉變角色。為了土地信托流轉的健康發展，地方政府應該從“管理者”轉變為“服務者”。政府要完善土地信托流轉交易平臺，規范土地信托流轉行為，保障雙方的合法權益，加大對農村基礎設施的投入，優化和改善投資環境。

3.2 完善土地信托流轉價格制定機制

目前我國還沒有建立完善的土地價格評估機制，對于土地信托流轉這一新興事物來說，價格制定機制并沒有科學的體系。“草尾模式”土地信托流轉價格的制定隨意性較大，要促進土地信托流轉，完善價格制定機制勢在必行。可以從以下幾個方面入手。一是建立專業的土地信托流轉價格評估機構。二是構建科學的土地信托流轉價格制定體系。農村土地在土壤肥力、區位條件、交通便捷度等方面都存在差異，土地信托流轉價格應該“因地而異”。三是健全土地信托流轉評估價格信息收集、處理和公開發布制度。信息的公開、透明是市場機制發揮作用的前提，應該實時發布價格變動態勢，確保土地信托流轉價格公開化。

3.3 建立土地信托流轉金融體系

農村土地的開發需要大量的資金，土地信托流轉單純靠政府的扶持難以持續。因此，土地信托機構必須在法律允許范圍內開拓融資渠道，解決融資渠道單一、融資能力有限等問題。土地信托流轉金融既要發展政策性金融，又要發展商業性金融，同時還要大力發展合作金融[7]。必須結合農村以及土地信托流轉機制具體情況，研究出一系列促進土地信托流轉的金融產品，帶動農村土地信托流轉的活力，促進農村土地規模經營。土地信托流轉金融體系無論在組織形式、金融產品、配套制度建設等方面都要具有自身的特點，構建多層次、多元化的土地信托流轉金融體系。

3.4 健全農村社會保障體系

土地承包經營權是大多數農民賴以生存和發展的基礎，是主要的生活來源。因此，土地信托流轉要長期進行就要建設農村社會保障體系，將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度，這樣才能弱化土地的社會政治穩定功能，真正地作為生產要素流轉起來發揮其經濟功能[8]。地方政府必須加大對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次、全方位的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉差距。破除城鄉二元結構的壁壘，建立城鄉統一的社會保障體系[9]。政府要從發展的實際出發，從完善最低生活保障制度、醫療保障制度、養老保障制度、就業保障制度、教育保障制度等方面出發，建立與經濟發展水平相適應、同土地信托流轉制度相銜接的“新型社會保障”制度體系。

參考文獻：

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（責任編輯：肖 亮）