公共管理的公共性及其與社會性的關系簡析

摘 要 近年來，全球經濟一體化對我們的生活產生了深遠的影響，也對公共管理理論和實踐產生了直接的影響。對公共管理“公共性”以及“社會性”的探討有利于我國公共政策的制定與執行；有利于我國公共部門實施公共管理活動，實現公共利益。本文從公共管理的歷史起源講起，接著從其主體、目的與性質、客體等方面進行了解析，認為公共管理的本質特征主要體現在它的“公共性”，并簡要分析了公共性與社會性的關系。

關鍵詞 公共管理 公共性 社會性

作者簡介：余君，重慶市公安局八處。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.081

上世紀80年代，公共管理在以美國為代表的西方發達國家興起，英文為Public Administration，它是從傳統的公共行政管理與政治學、法學、管理學中分離出來的一大新概念。簡而言之，公共組織運用公共權力對公共事務所進行的管理活動即為公共管理。

在文化、經濟、信息全球化的今天，傳統的公共管理模式，已經不能解決困擾我們的社會公共問題。現代公共問題的復雜性，要求我們必須認真研究公共管理的公共性和社會性，優化治理結構，才能使各管理主體充分發揮作用，提高決策質量和運行效率。

一、公共管理“公共性”的生成

現代公共管理理念的確立，不是概念演變或理論演繹的結果，而是有效解決公共問題的現實需求迫使人們在不斷改革的公共治理實踐活動中凝結累積的思想成果。

發掘歷史脈絡，我們發現，“公共”最早更多地指向存在于古希臘政治社會的非個體性。到了中世紀，神權替代了人權，封建君主、教會成了公共領域的核心。直到17、18 世紀，公共領域從私人領域部分掙脫，才有了學者們普遍認可的、真正意義上的公共性。但隨著啟蒙運動的興起，人們過分追求個人的自由和權利，嚴重威脅了公共性。隨著封建社會發展為資本主義社會，再生產過程私有化，社會逐漸成為私人領域與公共領域的融合體，這時可以將“公共”等同于“國家”，也就是說，公共領域（公共性）只局限于公共權力機關。

19世紀末到20世紀初，古典管理理論在一些西方國家產生，開始堅持政治同行政相分離，研究如何提高行政效率，這奠定了行政管理的基本框架。20世紀上半葉，受決策理論、人際關系學影響，使人在公共行政管理中的作用開始受到重視。與此同時，公共行政管理理論在廣泛吸收了社會、政治和運籌等方面的理論的甚而上得到極大提高。加之該時期國際經濟的自由化趨勢，各國政府開始意識到，傳統的管理機制已經無法有效地解決問題，越來越多的人開始思考政府管理的創新及出路，這一切都對公共管理的改革產生了重要影響。上世紀七八十年代始，在西方，由于財政等問題，民眾對于政府的支持與信任日漸式微，迫使政府發起“再造公共部門”的改革浪潮，公共管理逐漸代替了行政管理，造成公共管理模式的根本性變革。隨著國家和社會之間的相互滲透，公共性開始被操控于權力機關、組織特別是政黨的手中，這意味著政府開始承擔越來越多的功能。歷史上，各國的公共事務和公共問題，包括公共危機問題，事實上也都是由各國政府及其統率的國家機器來處理解決的。

二、公共管理的“公共性”釋義

有學者認為，公共性是指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發，制定與執行公共政策 。另有研究者用了五個“必須”概括了公共性內涵：第一，公共管理活動必須公正；第二，公共權力的運用必須合法；第三，公共管理活動的過程必須公開；第四，一切公共管理活動的最終目的必須是公共利益；第五，“公共管理必須接受公民社會的監督 。我認為，隨著社會公眾民主意識的不斷提高，國家形態的不斷完善，可以將實現公共利益這一目標的普遍認可，視為對公共管理的“公共性”的簡單釋義，具體體現在以下幾個要素之中：

（一）公共管理主體具有公共性

公共管理的主體是公共服務的供給者，在現代社會，它主要的有兩大部分：一是政府組織，二是非政府組織（如非盈利部門、第三部門及權威性機構，而不是私人企業、私人機構）。從地位作用上講，前者是核心主體，所以，學術界對于公共管理的研究，長期集中在對行政管理的研究。在職能分工上，前者多肩負長遠的，大的方面的管理職能（如國防、法律與政策的制定等），而比較具體的、細微的管理，多由非政府組織來做（如社會服務、社會保障等方面的一些具體事項）。

（二）公共管理的目的是實現社會公共利益

人類社會大體可劃分為私人領域和公共領域兩大領域，社會事務也相應可大體分為私人事務（私人利益的最大化是其目標）和公共事務（公眾利益的最大化是其目標）兩類事務。為了維護統治階級的利益，每個政府都必須將大多數民眾的利益實現作為公共管理的目標。

公共管理的目的決定了它必須肩負是一個復合的責任體系，它包括民主政治性、義務性和制度性三個方面。當代社會，公共管理在加強和維護現有的基本社會秩序、提高管理的效率與能力、提升服務質量的同時，更要追求社會公平與正義。

（三）公共管理的客體是社會公共事務

公共管理活動中具體的權利和義務所指向的對象即為公共管理的客體，它具有公益性、非營利性和規模性等特點，并分層次呈現，有區域性的，有國家性的，有國際性的，有全球性的，但大體可分為政治、經濟、社會三類公共事務。社會越發展，需要處理的公共事務就越多。這些類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

（四）公共管理活動必須公開透明

公民只有能夠通過有效的參與渠道，實現公共利益的相關決策制定的體驗，才意味著“公共性”的存在。這就要求建立高效的信息公開、發布，與輿情回應相協調的工作機制，使公共管理主體與社會公眾之間信息對等，這點在經濟全球化和信息爆炸和碎片化的時代尤為重要。此外，公共管理主體還要將公共政策制定權力、人力資源、公共財政與預算情況都置于公眾、立法司法機關、大眾媒體的檢查和監督之下。endprint

三、公共管理的公共性與社會性關系分析

從前文第一部分所述的公共性生成過程可以看出，早期人們對公共管理的公共性與社會性的認識膠著不清。實際上，現代公共管理的“公共性”多為國家所代表，而“社會性”則由整個社會所代表，二者所產生的土壤、時間和意義是不同的，存在辯證統一的關系。

（一）公共性與社會性的區別

通常而言，公共性代表一種權力或權威，是以一定條件為基礎的群體意志的一致表達。而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。人是社會的產物，人的生產活動具有社會性，這也是人之所以成為人的意義所在，所以，可以說，公共性是人類共同體在演進中獲得的一種屬性。公共性則誕生于國家產生之后，它是隨著社會分化的加劇、公民理性化程度的提高，以及公共領域與私人領域日漸分離才真正產生的。這就是說，公共性與社會性產生的基礎、時間和內涵是不同的。

（二）公共性與社會性的聯系

雖然二者的意義不同，但從理論認知與具體實踐來說，社會性是權衡公共性程度的重要圭臬，如果公共管理從權力中心向社會中心轉移得程度越大，其公共性越明顯；反之，公共管理如果極度羸弱，而私人領域畸形發展，必將導致社會成熟程度大幅降低。

可見，如公眾意識與政治文明程度逐漸明晰，參與度不斷強化；公共管理活動真正做到公開透明，建立順暢的溝通機制，人們得以暢所欲言，以此為基礎形成公共領域；建立真實有效的權力制約與監督機制，才能使公共管理活動更趨向民主、公平，這對于社會主義和諧社會的建設尤為有益。

注釋：

孫柏瑛.公共性：政府財政活動的價值基礎.中國行政管理.2001（1）.

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