構建海洋應急綜合管理體系助推海洋經濟第三階段穩(wěn)步發(fā)展的探討

馬建華+卓向丹

摘要：本文在對福建全省6個設區(qū)市、19個海洋與漁業(yè)重點縣區(qū)市海洋應急指揮中心、74個漁業(yè)重點鎮(zhèn)村信息站的調研訪談的基礎上，分析各級海洋應急管理現狀和存在的問題，嘗試提出建立一個較為完整、有生命力、可持續(xù)發(fā)展的海洋應急管理體系。目的是為了整合各方資源，提升服務手段和水平，在原有各涉海產業(yè)監(jiān)測網觀測網、應急平臺和救助力量的基礎上，建立海洋應急綜合監(jiān)測網、綜合管理平臺和綜合服務基地；以檢測觀測點為前哨、以綜合平臺和網絡為指揮協調調度樞紐，以綜合服務基地為保障力量，形成內在循環(huán)、運行順暢、指揮及時有力的海上綜合管理應急救助體系，為海洋經濟發(fā)展進入第三階段打下堅實的基礎和保障。

關鍵詞：海洋；應急管理；體系建設

藍色國土是國土開發(fā)的一個重要組成部分，關注海洋、利用海洋、經略海洋成為我國的基本國策。福建省海域面積13.6萬平方公里，海岸線長3752公里，海島2214個，位于臺灣海峽，自古就是舟楫往來之要道，1978年以前，福建省僅有漁業(yè)、鹽業(yè)和沿海交通運輸三大傳統產業(yè)，改革開放后，福建省海洋事業(yè)突飛猛進，新興海洋產業(yè)從無到有，海洋開發(fā)從近岸向近海遠海擴展，海洋經濟完成了從第一階段海洋傳統產業(yè)經濟向第二階段海岸帶經濟的轉變。近年來海洋石油工業(yè)、海水淡化業(yè)、濱海旅游業(yè)、海底采礦業(yè)、新型清潔能源（風、浪、潮汐、鹽差）開發(fā)，則宣告了海洋經濟第三階段的到來。隨著海洋開發(fā)不斷向縱深推進，海洋公共危機發(fā)生的頻度也不斷加大，鑒此，本文從海洋公共危機、海洋應急管理的現狀入手進行分析，對如何構建海洋應急綜合管理體系，助推海洋經濟第三階段穩(wěn)步發(fā)展進行探討。

一、海洋應急管理面臨的機遇與挑戰(zhàn)

海洋經濟發(fā)展，已經進入以海洋區(qū)域作為海洋產業(yè)空間和海洋經濟發(fā)展空間，利用技術進步和創(chuàng)新，充分整合協調利用海洋區(qū)域內的各種產業(yè)和資源，以服務為紐帶，形成新的經濟循環(huán)體，納入世界海洋經濟圈，參與世界海洋經濟大循環(huán)的海洋經濟第三階段，新的經濟發(fā)展階段，產業(yè)關系與社會關系呈現復雜多元相互交錯影響階段，海上安全應急的形勢和要求日漸緊迫，同時呈現以下特點：一是海洋開發(fā)空間領域不斷拓展，新的海洋建設基地不斷出現。隨著科學技術不斷進步，海洋經濟逐步從海岸帶經濟帶向海島經濟帶、大陸架經濟區(qū)經濟帶、國際海底采礦區(qū)和公海漁業(yè)區(qū)經濟帶發(fā)展，海洋資源進入全面開發(fā)階段。海水增養(yǎng)殖基地、沿海旅游帶、海水利用產業(yè)化基地、沿海主樞紐港的建設和發(fā)展，尤其是勘探力度和海洋石油基地的建設發(fā)展，海島生態(tài)海洋經濟區(qū)的建設發(fā)展，海洋開發(fā)空間不斷拓展，相應的空間基礎應急保障需求更加突出。二是新的海洋資源不斷地被發(fā)現和開發(fā)利用，如天然氣水合物、海水淡化和海水直接利用、海底礦產資源等，海洋新興產業(yè)群正在快速形成，建設具有產業(yè)特色的應急保障體系的需求更加突出。三是海上作業(yè)人員與往來客貨運人流增加，海上安全救助補給設施和保障基地建設滯后。海洋應急管理面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。

二、海洋應急管理體系的現狀（以海洋與漁業(yè)為例）

（一）法律法規(guī)、應急制度和預案基本建立。初步建立了針對性強、行業(yè)特點突出的海洋應急管理法律法規(guī)體系，已在法律層面上明確和規(guī)范了各級涉海部門的工作職責、運作程序和執(zhí)法管理要求等。各涉海部門都已建立和制定了相關制度和預案。在制度方面，福建省海洋與漁業(yè)部門已制定了《福建省海上漁業(yè)安全應急指揮系統管理辦法》、《福建省海洋與漁業(yè)突發(fā)事件應急處置流程》、《值班與應急業(yè)務處理規(guī)程》、《海上漁業(yè)安全應急指揮系統運行檢查和接處警處置流程》、《應急值班檔案管理規(guī)定》等多項制度；在預案方面，已制定了《福建省海嘯災害應急預案》（省級專項預案）、《福建省風暴潮災害應急預案》、《福建省漁業(yè)船舶安全突發(fā)事件應急預案》和《福建省漁業(yè)防臺風應急預案》等，其他涉海部門也都各自制定了制度和預案。

（二）海洋應急管理體制基本建成。各涉海部門均建立或明確了海洋應急管理機構。省級各涉海部門大多已設立或明確應急管理處室或單位，負責其職責范圍內的海洋突發(fā)事件應急指揮、處置、救援等綜合協調和監(jiān)督管理工作；大部分沿海市縣級涉海部門也指定科室或單位負責應急工作。現有的捕撈漁船、客船和運輸船都安裝了具有報警、衛(wèi)星定位、通訊功能的船用安全通訊終端，各自形成了省、市、縣三級聯動的應急指揮機制。

（三）多方聯動協調機制基本形成。部分涉海部門間已建立聯動機制如海洋、氣象、水利部門已建立防臺、防風暴潮等災害天氣預報會商制度；海洋、海事部門簽署《水上安全管理合作共建協議》；海洋與公安邊防建立了漁船安全監(jiān)管聯動機制。

（四）福建省海洋應急管理體系建設存在的問題。

1.海洋應急管理法制方面。目前法律法規(guī)多為部門草擬，由于涉海部門多，海洋應急管理法律法規(guī)宏觀上缺乏統籌，缺乏主導地位、統領協調海洋應急管理各個環(huán)節(jié)的統一性、基礎性法律法規(guī)，配套法規(guī)和實施細則也不健全、存在漏洞和空白點。法律法規(guī)和規(guī)章部門管理色彩濃厚，缺乏對海洋公共危機事件共同規(guī)律的總結和普遍意義的指導。

2.海洋應急管理體制方面。海洋危機綜合管理模式滯后。目前海洋管理是沿用陸上產業(yè)向海洋延伸的分部門、分產業(yè)的管理模式，各涉海部門在自己的職責范圍內構建海洋公共危機應急救助平臺，設置救助力量，造成海上救助資源重復建設，救助資源沒有發(fā)揮應有的效用。一是沒有形成統一的指揮體制。基本上是一種分散管理、各負其責的部門化管理體制，協調配合不夠，資源難以共享，會商決策困難。 二是不同管理部門職責在空間上存在交叉重疊，橫向之間的職責銜接不理想，相關部門都建立有自己的一套應急系統，但沒有形成制度化、協作性的信息通報和資源共享機制。三是運行關系設置不合理。就福建省海洋與漁業(yè)系統而言，由于運行關系設置等問題，省市兩級成為接警處置的主力，縣級沒有發(fā)揮應有的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層信息站沒有發(fā)揮基礎性作用，機構職責定位與末端需求關系沒有準確把握，流程設計與人性規(guī)律不符，應急力量沒有充分整合和大力宣傳，致使機構承擔職責卻不能在民眾中得到普遍認可，末端需求與應急處置流程存在脫節(jié)，應急需求末端事實上沒有成為應急管理循環(huán)的重要部分。四是系統管理滯后。應急管理是個系統工程，需要前后許多環(huán)節(jié)共同完成，只要系統鏈上某一個環(huán)節(jié)缺失或不正確，就會影響到危機化解的效率和效果。例如：海上救助方面，如漁船資料登記不完整，船員信息不全面，聯系電話錯誤等都會直接影響救助工作。endprint

3.海洋應急管理機制方面。一是系統性監(jiān)測預警機制不完善。監(jiān)測要素有限、布點不足，獲取的信息量不夠多。二是應急管理機制基本上是以職能部門為基本單元展開的，各自為戰(zhàn)的管理現狀已不適應日益多元化、影響領域廣泛化，要求快速反應的海洋危機發(fā)展的需求。三是綜合性的公共信息平臺尚未建立，海洋各部門之間存在“信息孤島”，造成信息搜集障礙、共享能力差、貽誤危機處理最佳時機等。四是救助力量分散。部門與涉海產業(yè)、個體對救助力量的認識、心里預期不同，部門救助力量與民間救助力量沒有統籌布局，已有的救助力量分散，沒有明確的區(qū)域性、標桿性救助基地。五是社會力量參與度低。隱患排查、事故預估、及時預警、即時救助多靠產業(yè)預先設置事發(fā)后救助，危機管理主體責任不夠到位，周邊群眾 、相關人員及時發(fā)現隱患、及時補救、防患于未然的安全預防意識差。

4.海洋安全應急綜合服務基地建設滯后。一是海洋安全應急設施建設選址滯后。目前具有海洋綜合服務如執(zhí)法、維權、救助、補給、維修等功能的，大多設立在漁港、港口、碼頭，但凡海上有需求，漁船必須返回漁港、客船貨船必須進港才能獲得幫助，海上人員有任何需求，都必須到港才能滿足，有些沒有進港計劃的外來的船只出現突發(fā)事故或有其他需求，同樣不能得到妥善解決，有些甚至由于不能及時解決而出現不可挽回的損失，同時也增加了船只人員的運營成本。二是海洋安全應急設施建設設備滯后，先進的維權執(zhí)法救助補給設備設施沒有很好應用，互聯網+平臺沒有切實落地，完成海洋信息共享互通。三是海洋安全應急設施建設管理運營方式滯后。港口碼頭的應急救助設施建設和使用依舊采用政府全面包辦，設施高昂的維修運營費用限制了安全應急救助補給作為產業(yè)的發(fā)展，應急產業(yè)發(fā)展慢，社會力量參與的積極性不高。

三、福建省海洋應急管理體系建設探討

海洋經濟的發(fā)展趨勢要求和當下海洋安全應急綜合管理體系建設現狀存在較大的差距，為了更好地謀劃海洋未來，構筑海洋經濟新的藍圖，預先構建海洋安全應急綜合管理體系建設成為當務之急。在國家海洋國策框架下，充分參考學習世界有關海洋經濟發(fā)展發(fā)達國家的先進經驗和做法，在綜合調研、征求各方意見和建議的基礎上，提出福建省海洋應急管理體系建設的思路。

（一）在體制上：建立綜合管理協調機構。有效整合各種力量和資源、及時高效開展海洋應急救援工作。可以由省政府牽頭，成立海洋公共危機管理領導小組，分管副省長為組長，省級海洋行政主管部門主要領導任常務副組長，各涉海部門分管應急工作的領導為副組長，各涉海部門應急辦主任為成員，下設辦公室，掛海洋行政主管部門。二建立對海洋各種危機進行日常預警監(jiān)測分析咨詢和業(yè)務指導的工作聯席機制，和危機發(fā)生時具體指揮和協調的會商機制。三重新定位各級各涉海應急管理機構職責、重新梳理應急管理對象、運行協作關系；制定各級救災組織、指揮體系、作業(yè)標準流程質量要求和獎懲補助規(guī)定，通過各種措施吸納民間組織、社區(qū)民間人員參與危機管理，形成統一指揮、多方合作、部門與社會力量共同參與、共擔危機后果、應急管理與常態(tài)管理有機結合的管理運行新模式。

（二）在機制上：建立海洋安全應急管理服務體系和海洋信息綜合管理服務共享平臺。建立全方位布局、全面聯通、各部門間無縫對接的海洋安全應急管理服務體系；通過整合各方資源，提升服務手段和水平，在原有各涉海產業(yè)監(jiān)測網觀測網、應急平臺和救助力量的基礎上，建立海洋應急綜合監(jiān)測網、綜合管理平臺和綜合服務基地；以檢測觀測點為前哨、以綜合平臺和網絡為指揮協調調度樞紐，以綜合服務基地為保障力量，形成內在循環(huán)、運行順暢、指揮及時有力的海上綜合管理應急管理服務體系。

在各涉海部門既成的格局情況下、整合各個涉海產業(yè)已有的各類監(jiān)測觀測網，以互聯網+的方式將監(jiān)測觀測網點、執(zhí)法監(jiān)督救助基地聯系在一起，按照涉海相關產業(yè)的內在關系，建立海洋應急綜合管理信息共享服務平臺，通過數字化的共享互通，全面掌握觀測監(jiān)測信息、及時發(fā)現海洋災害、污染、病害、海上事故，快速指揮處理海上各類災害和事故，

打破部門間信息的阻隔，發(fā)揮各涉海部門和組織的專長，使各涉海部門更好地融合協作，形成統一的海洋公共危機管理應急指揮和信息發(fā)布機制，實現海洋產業(yè)間信息互通共享。

在做好海洋公共危機應急管理服務的基礎上，對不同涉海產業(yè)、集體、個體在同一危機情況下受危害的不同狀況進行分析評估比對，預估危機產生及發(fā)生二次災害的相互作用力，還原顯示產業(yè)布局與化解不可抗力危機之間的關系，為未來海洋新興產業(yè)布局和發(fā)展提供危機分析和決策參考。

（三）在基礎設施上：建立標志性的海洋應急管理綜合服務基地。在閩東、閩中、閩南、臺淺等海域，選擇合適的海島和海島群，以此為地理依托，建設包含綜合執(zhí)法、維權、救助、環(huán)保監(jiān)測監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、應急物資存儲、培訓演練、中轉、補給、維修、娛樂服務等功能的海洋應急管理綜合服務保障基地，促進應急產業(yè)發(fā)展，在全方位綜合執(zhí)法救助的同時，滿足海上各類船只的各類生產生活應急需要，建成海上新的經濟服務網絡和海洋新的經濟中心點，形成以海島為基地，以海上各產業(yè)和過往各類船只、人員為服務對象，以漁民漁船為連接紐帶的新的經濟循環(huán)體，在滿足海上產業(yè)和過往船只人員各種社會生活應急需要的同時，解決漁民就業(yè)，解決漁船減產轉業(yè)出路，實現海島經濟和海洋經濟新產業(yè)體系的共贏發(fā)展。

Constructing Integrated Marine Emergency Management System to Boost the Stable Development of Marine Economy in the Third Stage

Ma Jianhua Zhuo Xiangdan

[Abstract]：Based on the surveys and interviews of marine emergency command centers distributed in 6 cities with subordinate districts and 19 counties or districts mainly engaging in marine and fishery activities， as well as the information stations of 74 key fishery villages， this paper analyses the current situation and existing problems of all levels of marine emergency management， and tries to put forward the establishment of a relatively complete， effective and sustainable marine emergency management system. Its objectives are to establish marine emergency monitoring networks， integrated management platforms and service bases， by integrating various resources and improving service methods and levels on the basis of the original monitoring networks， observation networks， emergency platforms and rescue forces related to marine industries； and meanwhile to form the comprehensive marine emergency and rescue system with internal circulation， easy operation， timely and effective command by the ways of conducting the detection and observation points as the outposts， the integrated platforms and networks as the commanding and coordinating terminals， the integrated service bases as the guarantee forces. And this can provide a solid basis and backup for the third stage development of marine economy.

[Key words]：Marine；Emergency management； System constructionendprint