農(nóng)民“要挾型上訪”的形成機(jī)制及應(yīng)對(duì)研究

楊潤峰+王露+汪源+袁光

摘 要]與傳統(tǒng)的維權(quán)型上訪不同，“要挾型上訪”是農(nóng)民通過上訪來脅迫基層政府介入其利益糾紛，繼而實(shí)現(xiàn)自身不合理的要求和利益的一種新型上訪模式。本文通過對(duì)中央、地方政府與農(nóng)民這三者之間的博弈互動(dòng)、農(nóng)民集體的底層政治邏輯分析，認(rèn)為“要挾型上訪”是由于在鄉(xiāng)村治理中國家公權(quán)威退出的同時(shí)，沒有建立良好的公正法治精神、合理的中央與地方與農(nóng)民治理結(jié)構(gòu)、順暢的底層政治情緒通道的傳遞性抵抗。

[關(guān)鍵詞]要挾型上訪；博弈互動(dòng)；底層政治邏輯的良性治理

信訪制度是中國一項(xiàng)特殊的政治參與、權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利補(bǔ)救制度。隨著中國改革轉(zhuǎn)型的步伐加快、社會(huì)矛盾的加劇、農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺醒與利益分化的加劇，信訪制度也面臨著前所未有挑戰(zhàn)，尤其是在國家信訪制度改革后，信訪主體的上訪行為模式有所轉(zhuǎn)變，上訪的數(shù)量和強(qiáng)度增加，上訪的性質(zhì)也發(fā)生了變化。隨著社會(huì)環(huán)境的變化，在當(dāng)今的信訪治理中出現(xiàn)了一種新型的上訪形式，即農(nóng)民以謀利為主要特點(diǎn)的農(nóng)民“要挾型上訪”。

一、“要挾型上訪”概述

農(nóng)民采取上訪的策略來脅迫基層政府介入其利益糾紛，從而實(shí)現(xiàn)其不合理的要求和利益主張。其具有以下特點(diǎn)：第一，“要挾型上訪”不是基層政府對(duì)農(nóng)民利益的不合法侵犯；第二，其與其他“謀利型上訪”的區(qū)分點(diǎn)在于，“要挾型上訪”是農(nóng)民對(duì)非正當(dāng)（非合法）利益的謀求；第三，“要挾型上訪”的行動(dòng)主體在上訪謀求利益行為過程中帶有明顯的表現(xiàn)性、夸張性的表演式行為，借此對(duì)基層政府構(gòu)成脅迫壓力，以謀取非正當(dāng)利益。

二、 “要挾型上訪”的形成機(jī)制

本文以農(nóng)民階層整體為研究對(duì)象，以中央、地方、與農(nóng)民這三者在實(shí)際發(fā)生中的基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的惡性互動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)，認(rèn)為“要挾型上訪”是當(dāng)今鄉(xiāng)村社會(huì)中缺乏正常的利益糾紛解決機(jī)制所導(dǎo)致的矮人政治理性博弈的結(jié)果。

在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的分析框架下，中央、地方和農(nóng)民作為自身利益孜孜不怠的追求者，其在實(shí)際的行為選擇中總會(huì)或多或少的偏離公共性取向，而從自身效用最大化這一方向出發(fā)，對(duì)委托者原有的意愿進(jìn)行改變以謀求自身利益。也就是說，三方都可能扭曲各自的委托關(guān)系，追求滿足自身收益的最佳結(jié)果。

由于缺乏完備制度的外在約束，三者對(duì)或明或暗、或無意或有意的以追求自身利益最大化為目標(biāo)。地方政府對(duì)中央政府的政策命令，陽奉陰違，甚至違反行政程序和規(guī)定直接從農(nóng)民那里獲取額外報(bào)酬以增加收益，使得維權(quán)型上訪在此種模式下快速的惡化；中央政府為減少管理農(nóng)民上訪所付出的各種成本，維護(hù)執(zhí)政地位的合法性權(quán)威與創(chuàng)造改革發(fā)展穩(wěn)定的外在環(huán)境，一而再再而三的加大對(duì)地方基層政府的信訪問責(zé)力度，地方政府領(lǐng)導(dǎo)者出于對(duì)自身政治權(quán)益的保護(hù)和政府管理的需要，不得不抽調(diào)原本用于其他社會(huì)方面建設(shè)的資源力量，去控制上訪，而非努力改善公共服務(wù)，調(diào)解農(nóng)民利益糾紛；同時(shí)，對(duì)于在社會(huì)資源分配中處于弱勢群體的農(nóng)民主體而言，由于地方政府對(duì)自身利益的過分保護(hù)降低了其對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的投入力度和處理農(nóng)民利益糾紛的協(xié)調(diào)力度，農(nóng)村的利益協(xié)調(diào)機(jī)制基本喪失了應(yīng)有的功能，而且中央政府對(duì)地方政府嚴(yán)厲的壓力型信訪制度也催生了農(nóng)民變相要挾地方政府的動(dòng)機(jī)，“要挾型上訪”在這種環(huán)境下就應(yīng)運(yùn)而生了。

由此可見，以上訪為平臺(tái)形成的各利益主體之間在追求自身“成本-收益”最大化的惡性博弈中，其結(jié)果非但未能達(dá)到利益主體自身理性的價(jià)值追求，并且對(duì)社會(huì)的公共利益也造成了直接影響。

在這種環(huán)境下產(chǎn)生利益糾紛時(shí)，農(nóng)民往往成為一種弱勢群體，他們?nèi)鄙俦匾奈幕剑瑢?duì)國家法律政策知之甚少，也不清楚如何表達(dá)利益訴求；他們?nèi)狈σ欢ǖ纳鐣?huì)關(guān)系資源，打官司也沒有錢。在這樣的無助的條件下，農(nóng)村弱勢群體只好依靠上訪獲得基層政府尤其是政府領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注，從而介入糾紛。因此，“要挾型”上訪就不可避免的發(fā)生于政治矮人（農(nóng)民）為自身利益博弈的現(xiàn)實(shí)之中。

三、鄉(xiāng)村社會(huì)良性治理結(jié)構(gòu)的重建

（一）頂層設(shè)計(jì)：公正秩序與制度變革

在制度供給方面，“要挾型上訪”行為、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵權(quán)謀利行為以及深藏其中的以壓力型信訪治理制度為代表的中央政府的剛性維穩(wěn)行為，實(shí)際上都是不同主體在對(duì)現(xiàn)存制度秩序的反應(yīng)，因而只有公正、合理、協(xié)調(diào)的制度秩序，才是破解信訪治理困境的有效手段。因此，在國家深化改革，促進(jìn)社會(huì)更好更快發(fā)展的背景下，必須更大力建設(shè)好國家社會(huì)的治理體系，完善政府組織內(nèi)部的組織機(jī)制與結(jié)構(gòu)，提高政府與社會(huì)主體兩方面的積極性，使中央、地方政府與農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)的互動(dòng)中更具規(guī)范。

（二）基礎(chǔ)文化建設(shè)：樹立公共、法治精神

良好的制度設(shè)計(jì)雖是鄉(xiāng)村形成有效治理的關(guān)鍵，但如果沒有鄉(xiāng)村社會(huì)的文化建設(shè)，再好的制度也將因失去強(qiáng)有力的支持而被消磨殆盡。因此通過基礎(chǔ)教育、成人再教育、基層文化活動(dòng)宣傳教育等方式，培育起更具公共與法治精神的農(nóng)民個(gè)體，是形成對(duì)制度改革支持的需要，也是抑制“要挾型上訪”等不合理上訪的思想動(dòng)源的需要。同時(shí)，文化建設(shè)本身也是制度建設(shè)的一個(gè)重要部分。

（三）資源調(diào)配：完善公共物品供給與基層政府責(zé)任

制度與文化都屬于國家上層建筑的一部分，良性鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建不僅需要好的“上層建筑”，也需要完善的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施與物質(zhì)資源支持。因此，問題解決的關(guān)鍵在于國家應(yīng)賦予基層政權(quán)更大的公共物品供給能力和財(cái)政支出能力并在同時(shí)建立起有效的基層政府公共服務(wù)的責(zé)任機(jī)制。而且，從政策議程建立角度來看，“要挾型上訪”也可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層民眾所表達(dá)的利益訴求的研究渠道，以此為契機(jī)，建立相應(yīng)的解決措施。建立一個(gè)完整的公共設(shè)施系統(tǒng)，才有希望防止農(nóng)民“要挾型上訪”的發(fā)生。

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