農民“要挾型上訪”的形成機制及應對研究

楊潤峰+王露+汪源+袁光

摘 要]與傳統的維權型上訪不同，“要挾型上訪”是農民通過上訪來脅迫基層政府介入其利益糾紛，繼而實現自身不合理的要求和利益的一種新型上訪模式。本文通過對中央、地方政府與農民這三者之間的博弈互動、農民集體的底層政治邏輯分析，認為“要挾型上訪”是由于在鄉村治理中國家公權威退出的同時，沒有建立良好的公正法治精神、合理的中央與地方與農民治理結構、順暢的底層政治情緒通道的傳遞性抵抗。

[關鍵詞]要挾型上訪；博弈互動；底層政治邏輯的良性治理

信訪制度是中國一項特殊的政治參與、權力監督與權利補救制度。隨著中國改革轉型的步伐加快、社會矛盾的加劇、農民權利意識的覺醒與利益分化的加劇，信訪制度也面臨著前所未有挑戰，尤其是在國家信訪制度改革后，信訪主體的上訪行為模式有所轉變，上訪的數量和強度增加，上訪的性質也發生了變化。隨著社會環境的變化，在當今的信訪治理中出現了一種新型的上訪形式，即農民以謀利為主要特點的農民“要挾型上訪”。

一、“要挾型上訪”概述

農民采取上訪的策略來脅迫基層政府介入其利益糾紛，從而實現其不合理的要求和利益主張。其具有以下特點：第一，“要挾型上訪”不是基層政府對農民利益的不合法侵犯；第二，其與其他“謀利型上訪”的區分點在于，“要挾型上訪”是農民對非正當（非合法）利益的謀求；第三，“要挾型上訪”的行動主體在上訪謀求利益行為過程中帶有明顯的表現性、夸張性的表演式行為，借此對基層政府構成脅迫壓力，以謀取非正當利益。

二、 “要挾型上訪”的形成機制

本文以農民階層整體為研究對象，以中央、地方、與農民這三者在實際發生中的基于理性經濟人假設的惡性互動關系為基礎，認為“要挾型上訪”是當今鄉村社會中缺乏正常的利益糾紛解決機制所導致的矮人政治理性博弈的結果。

在理性經濟人假設的分析框架下，中央、地方和農民作為自身利益孜孜不怠的追求者，其在實際的行為選擇中總會或多或少的偏離公共性取向，而從自身效用最大化這一方向出發，對委托者原有的意愿進行改變以謀求自身利益。也就是說，三方都可能扭曲各自的委托關系，追求滿足自身收益的最佳結果。

由于缺乏完備制度的外在約束，三者對或明或暗、或無意或有意的以追求自身利益最大化為目標。地方政府對中央政府的政策命令，陽奉陰違，甚至違反行政程序和規定直接從農民那里獲取額外報酬以增加收益，使得維權型上訪在此種模式下快速的惡化；中央政府為減少管理農民上訪所付出的各種成本，維護執政地位的合法性權威與創造改革發展穩定的外在環境，一而再再而三的加大對地方基層政府的信訪問責力度，地方政府領導者出于對自身政治權益的保護和政府管理的需要，不得不抽調原本用于其他社會方面建設的資源力量，去控制上訪，而非努力改善公共服務，調解農民利益糾紛；同時，對于在社會資源分配中處于弱勢群體的農民主體而言，由于地方政府對自身利益的過分保護降低了其對農村社會公共服務的投入力度和處理農民利益糾紛的協調力度，農村的利益協調機制基本喪失了應有的功能，而且中央政府對地方政府嚴厲的壓力型信訪制度也催生了農民變相要挾地方政府的動機，“要挾型上訪”在這種環境下就應運而生了。

由此可見，以上訪為平臺形成的各利益主體之間在追求自身“成本-收益”最大化的惡性博弈中，其結果非但未能達到利益主體自身理性的價值追求，并且對社會的公共利益也造成了直接影響。

在這種環境下產生利益糾紛時，農民往往成為一種弱勢群體，他們缺少必要的文化水平，對國家法律政策知之甚少，也不清楚如何表達利益訴求；他們缺乏一定的社會關系資源，打官司也沒有錢。在這樣的無助的條件下，農村弱勢群體只好依靠上訪獲得基層政府尤其是政府領導者的關注，從而介入糾紛。因此，“要挾型”上訪就不可避免的發生于政治矮人（農民）為自身利益博弈的現實之中。

三、鄉村社會良性治理結構的重建

（一）頂層設計：公正秩序與制度變革

在制度供給方面，“要挾型上訪”行為、鄉鎮政府的侵權謀利行為以及深藏其中的以壓力型信訪治理制度為代表的中央政府的剛性維穩行為，實際上都是不同主體在對現存制度秩序的反應，因而只有公正、合理、協調的制度秩序，才是破解信訪治理困境的有效手段。因此，在國家深化改革，促進社會更好更快發展的背景下，必須更大力建設好國家社會的治理體系，完善政府組織內部的組織機制與結構，提高政府與社會主體兩方面的積極性，使中央、地方政府與農民在現實的互動中更具規范。

（二）基礎文化建設：樹立公共、法治精神

良好的制度設計雖是鄉村形成有效治理的關鍵，但如果沒有鄉村社會的文化建設，再好的制度也將因失去強有力的支持而被消磨殆盡。因此通過基礎教育、成人再教育、基層文化活動宣傳教育等方式，培育起更具公共與法治精神的農民個體，是形成對制度改革支持的需要，也是抑制“要挾型上訪”等不合理上訪的思想動源的需要。同時，文化建設本身也是制度建設的一個重要部分。

（三）資源調配：完善公共物品供給與基層政府責任

制度與文化都屬于國家上層建筑的一部分，良性鄉村社會治理結構的構建不僅需要好的“上層建筑”，也需要完善的基礎服務設施與物質資源支持。因此，問題解決的關鍵在于國家應賦予基層政權更大的公共物品供給能力和財政支出能力并在同時建立起有效的基層政府公共服務的責任機制。而且，從政策議程建立角度來看，“要挾型上訪”也可以成為鄉鎮政府對基層民眾所表達的利益訴求的研究渠道，以此為契機，建立相應的解決措施。建立一個完整的公共設施系統，才有希望防止農民“要挾型上訪”的發生。

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