違章建筑的可稅性法律分析

戰睿凝

摘 要：近年來，非營業性住房征收房產稅成為熱議話題，房產稅改革儼然呈“箭在弦上”之勢。隨著房產稅的擴圍，許多問題凹顯出來，是否針對違章建筑征收房產稅便是其中之一。本文從可稅性理論和現實情況出發，分析了對違章建筑征收房產稅具有必要性，并對違章建筑房產稅管理提出了初步構想。

關鍵詞：違章建筑 可稅性 房產稅

一、違章建筑與可稅性的概述

改革開放以來，我國經濟迅速發展，城市化進程不斷推進，與此同時，違章建筑的數量急速增加，各式各樣的違章建筑隨處可見。為了加強對違章建筑的規制，《土地管理法》、《城鄉規劃法》以及各省市出臺的地方規章都對其做了規定，但并未對何為違章建筑做出具體規定。本文把違章建筑定義為違反法律法規或者規章制度，未經有關行政主管部門同意批準或者與同意批準標準不同的，擅自建造的有礙城市規劃實現或存在安全隱患的，不能進行所有權登記的建筑物以及其他構筑物，其主要類型包括未取得土地使用權擅自在土地上建造的建筑物或其他構筑物；雖有土地使用權，但未取得建筑許可證、施工許可證的的建筑物或其他構筑物；擁有土地使用權，各項證件齊全，但施工不符合行政許可標準的建筑物或其他構筑物。

另外，“可稅性”理論最早由張守文教授提出，是界定是否對某種對象進行收稅的理論。“可稅性”理論認為征稅范圍的確定通常要考慮兩個方面：一是經濟上的可能性和可行性，即為“經濟上的可稅性”；二是法律上的合理性和合法性，即為“法律上的可稅性”[參見張守文：《論稅法上的可稅性》，《法學家》2000年第5期。]。

法律上的可稅性是指國家在征稅時不能單純考慮獲取財政收入，而是要全面實現稅收的杠桿作用，發揮稅收在收入分配、資源配置方面的功能，實現合理、合法征稅。法律上的可稅性要求不能對于所有的收益都進行征稅，對于公益性的收益應進行免稅，對于國家鼓勵支持的行為應進行稅收優惠，以實現稅收的合理性。

二、必要性分析

1.抑制違章建筑建造

根據現有法律規定，開發商取得土地使用權建設房屋必須支付一筆高額的土地出讓金，由于土地的稀缺性，各個地區的土地出讓金不斷攀升，導致房價日益高漲。而大多違章建筑是違規使用土地，并未繳納土地出讓金，因而成本低廉，售價或租金較低，出售或出租都十分搶手。對于違章建筑的建造者而言，建造違章建筑的成本低、收益高、風險小、被處理的幾率很小，即使被處罰，大多也只是處以罰金，就算是被拆除或沒收，其前期取得的收益也足夠彌補損失。若是對違章建筑征稅房產稅，甚至征收遠高于合法登記房屋的稅款，那么便能增加違章建筑持有的成本，侵蝕其利潤空間，抑制違章建筑建造行為，迫使所有人自行拆除已有的違章建筑。

2.增加地方稅收

經過1994年分稅制改革，我國形成了“財權上移，事權下移”的財政格局，2016年全面營改增后，地方財政收支的缺口增大，其承擔的事權卻并未減少，事權與財權不匹配的困境加劇，地方急需開辟新的財源[參見張光：《十八大以來我國事權和財權劃分政策動向：突破還是因循？》，《地方財政研究》2017年第4期。]。而房產稅因其非流動性、不可隱匿性等特點，是天然的地方稅種，能充分發揮籌資功能，增加地方收入，緩解財權與事權不匹配的困境。但居民在購買普通住房時多承擔了高額的土地出讓金，作為使用土地的對價，對價之中應已包含在規定年限內享受此地區公共服務所要支出的費用，再對其進行征稅，難免有重復征稅的嫌疑，因此在一定年限內應允許普通住房所有人免繳房產稅或可用已負擔的土地出讓金進行抵扣。如此一來，地方政府在短時間內無法依靠普通住房繳納的房產稅增加政府收入。而違章建筑并未取得土地的使用權，也未支付使用公共服務的對價，對其征收房產稅不會存在重復征稅的問題，因此可先通過向違章建筑征收房產稅來增加地方政府收入，緩解財政危機。

3.為農村提供社保經費

根據現有法律，農村集體土地開發房地產，應由國家先征收土地，再出讓給開發商進行普通住房開發。在現實中，由于國家征收集體土地與國家出讓土地存在較大差價，村集體受利益的驅動，直接用集體土地開發房地產向城鎮居民出售，產生了大量小產權房。針對這些小產權房征收房產稅，再將其用于提供農村社會保障金，可以彌補農村社保經費的缺口。農村集體土地屬于農村所有，城鎮居民無權享用由此產生的收益，因此當城鎮居民購買使用在農村集體土地之上建造的違章建筑時，應通過繳納房產稅支付適當的對價，作為對于農地社會保障功能的彌補。

三、違章建筑房產稅管理方案設想

1.征稅方案設想

在征稅范圍方面，違章建筑的房產稅征收應符合房產稅征收的整體構想。現重慶上海試點方案中征收的房產稅覆蓋面較窄，不具有普遍性，其性質更偏向于消費稅而非財產稅，在改革的過程中，房產稅必然會回歸財產稅本質，面向所有房產進行征稅。因而違章建筑房產稅的征稅范圍應覆蓋所有違章建筑，但在制度逐步推進的過程中，可效仿重慶、上海模式，先對于基本住房需求部分的稅收予以一定減免，而后再全面征收，以提高納稅人對于房產稅的接受度。

在計稅依據方面，上海重慶是根據市場交易價作為計稅依據。違章建筑的市場交易價顯著低于同地區的普通住房，而其所有人享受的社會公共服務與普通住房所有人基本相同，根據市場交易價對違章建筑進行課稅對于同地區的普通住房所有人顯著不公，因此違章建筑的計稅依據應比照同等地段的普通住房現價，以保證“相同區域的房產在享受同等公共服務的同時承擔相同的房產稅義務”[姚海放：《論房產稅改革的配套法制完善》，《政治與法律》2015年第11期。]，實現稅收公平。

在稅率方面，違章建筑稅率應略低于普通住房。財產稅的本質是支付公共服務的對價，由于違章建筑的所有人不能進行房屋登記，無法享受到諸如落戶、義務教育等公共服務，故其應支付少于普通住房的房產稅[但普通住房應扣除包含在土地出讓金中的公共服務使用費用，以實現公平。]。

2.違章建筑拆除后退還問題

在針對違章建筑征收稅款之后，可能會存在違章建筑被拆除的的問題，違章建筑被拆除后，其不能繼續享受到本地區的公共服務，被拆除后納稅義務便會消失。若違章建筑在預交了本年度稅款后被拆除，對于所交稅款應按比例返還；若在未繳納時被拆除，應按已享受公共服務的時間補交稅款。endprint