基層環(huán)保關(guān)于全面發(fā)放排污許可證的思考與探索

祝燕飛+俞曉麗+陳亞俊

摘要：本文主要從基層環(huán)保角度出發(fā)，提出了全面發(fā)放排序許可證工作存在的困難，并提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)保；排污許可證；思考；探索

在對相應(yīng)工程進(jìn)行監(jiān)管的過程中，必要的法律手續(xù)是企業(yè)需要集中關(guān)注的，其中對于環(huán)境要求比較細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)性文件就是排污許可證。其主要作用就在于企業(yè)要得到相應(yīng)的許可，才能在實(shí)際的環(huán)境工程范圍內(nèi)進(jìn)行基礎(chǔ)操作。對于排污的基本制度，我國在相應(yīng)的法律內(nèi)已經(jīng)進(jìn)行了集中的標(biāo)注，對于沒有相應(yīng)排污證的企業(yè)是禁止相應(yīng)工程項(xiàng)目進(jìn)行的。另外，2015年2月審議通過的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求“全面推行排污許可”，全面發(fā)放排污許可證工作勢在必行。余杭區(qū)歷來重視排污許可證核發(fā)與管理工作，新形勢下，基層環(huán)保如何做到全面依法核發(fā)排污許可證，需要更多的思考與探索。

一、余杭區(qū)排污許可證管理現(xiàn)狀

浙江省在排污許可證制度管理方面走在全國前列。04年我國標(biāo)注的綜合排污許可證基礎(chǔ)試點(diǎn)城市中就有杭州市，四年后，杭州市政府針對相應(yīng)問題進(jìn)行了相應(yīng)管理?xiàng)l例的出臺(tái)。2010年浙江省更是頒布了關(guān)于排污許可證管理的基礎(chǔ)辦法，并對相應(yīng)的實(shí)施條例進(jìn)行了細(xì)則的印發(fā)，集中力度在全省范圍內(nèi)開展排污許可證管理。余杭區(qū)作為試點(diǎn)范圍內(nèi)的地區(qū)，以省、市相關(guān)文件為準(zhǔn)繩，在踐行排污許可證制度上不遺余力并不斷完善。2010年，余杭區(qū)環(huán)保局制定出臺(tái)《余杭區(qū)污染物排放許可證核發(fā)與管理操作細(xì)則》（余環(huán)發(fā)[2010]92號(hào)），對核發(fā)操作程序等做了規(guī)定；2012年，出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)污染物排放許可管理的若干處理意見（試行）》（余環(huán)發(fā)[2011]115號(hào)），對許可證核發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)的幾種常見情況提出處理意見；2014年，出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行排污許可證核發(fā)質(zhì)量評(píng)查制度的通知》（余環(huán)發(fā)[2014]52號(hào)），對許可證核發(fā)質(zhì)量開展評(píng)查，規(guī)范管理。

二、全面發(fā)放排污許可證存在的困難

（一）缺少上位法的支持

近幾年來，我國對于相應(yīng)環(huán)境的治理和維護(hù)形成了比較全面的具體法律，不僅對于基礎(chǔ)性污染行為產(chǎn)生了基本的約束，也對相應(yīng)的違法行為進(jìn)行了相應(yīng)條款的懲處，但是對于基本排污許可證的發(fā)放卻沒有相應(yīng)的規(guī)范性規(guī)定，相應(yīng)的實(shí)踐還不是很到位。對于相應(yīng)的法律法規(guī)沒有基本的統(tǒng)一規(guī)定，甚至?xí)霈F(xiàn)由于綜合治理不善導(dǎo)致的制度之間的惡性沖突。在實(shí)際的法律支持方面，基礎(chǔ)的實(shí)際效果不能有效助推相應(yīng)環(huán)保行為的順利踐行，導(dǎo)致許多基礎(chǔ)性廠家在沒有相應(yīng)許可的條件下進(jìn)行排污，從而導(dǎo)致環(huán)境建設(shè)陷入被動(dòng)。另外，還有相應(yīng)的企業(yè)在進(jìn)行許可證辦理過程中，由于沒有對變更條款進(jìn)行及時(shí)的申報(bào)，形成了違規(guī)排放的現(xiàn)象。

（二）“全面”“依法”兩難全

在杭州市的環(huán)境治理方面，相應(yīng)的法律條例的建立有效地助推了整體環(huán)境保護(hù)行為的提升，其中最為大眾熟知的就是《杭州市污染物排放許可管理?xiàng)l例》，不僅是對相應(yīng)許可證申請行為的約束，也是余杭區(qū)在實(shí)行排污許可證制度過程中的法律依據(jù)。根據(jù)《條例》，排污許可證是一個(gè)單位符合環(huán)保法律法規(guī)的證明。因此，排污許可證的核發(fā)是非常嚴(yán)肅的法律行為，排污者必須符合條件才能取得排污許可證。如“依法”按現(xiàn)行的《條例》，排污單位因?yàn)槲磁冉ā⑽打?yàn)先投以及擅自擴(kuò)建未經(jīng)審批等問題，不符合發(fā)放條件，環(huán)保部門根本無法“全面”發(fā)放排污許可證。

（三）管理范圍廣程序復(fù)雜

《條例》規(guī)定，凡直接或者間接向環(huán)境排放規(guī)定種類大氣、水污染物的單位，都應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)排污許可證。并且根據(jù)《條例》中排污許可申領(lǐng)與年度核查相關(guān)規(guī)定要求，對一家企業(yè)的排污許可審核與核查，環(huán)保部門需要進(jìn)行現(xiàn)場水、氣、固廢、檔案臺(tái)賬資料等核查，專業(yè)性強(qiáng)、相當(dāng)繁瑣，一般情況下完成每家排污單位的核查所需時(shí)間至少需半天以上。而且，排污許可證副本的格式較為復(fù)雜，需要登載的內(nèi)容非常多。一般基層環(huán)保執(zhí)法人員配備少，而符合上述規(guī)定的排污單位數(shù)量龐大，監(jiān)管力量與監(jiān)管對象數(shù)量完全不匹配。

三、關(guān)于全面發(fā)放排污許可證的建議

（一）加強(qiáng)排污許可證立法

對于基礎(chǔ)行為的約束要進(jìn)行相應(yīng)法律條款的要強(qiáng)化，在我國《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中規(guī)定了具體辦法和基本的實(shí)施步驟是由國務(wù)院規(guī)定許可的。因此，相應(yīng)的法律機(jī)構(gòu)要對基礎(chǔ)條款進(jìn)行集中的標(biāo)注，并且對于立法目的以及基礎(chǔ)的立法原則進(jìn)行規(guī)范，對于實(shí)施的主體也要進(jìn)行及時(shí)的控制。另外，對于排污許可證的基本申請條件、申請時(shí)間和基礎(chǔ)受理方式，都要進(jìn)行必要的監(jiān)督檢查和規(guī)定。

（二）全面推行“一證式”改革

對于相應(yīng)的基本工作要進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)節(jié)前移，要首先進(jìn)行基礎(chǔ)性的環(huán)評(píng)文件批復(fù)或備案，然后對于基礎(chǔ)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)保設(shè)施的質(zhì)量安全驗(yàn)收，并要運(yùn)用排污許可證執(zhí)行報(bào)告及日常監(jiān)管來取代相應(yīng)問題的申報(bào)，在實(shí)際的管理過程中進(jìn)行工作效率的優(yōu)化提升，建立健全“一證許可”的基本項(xiàng)目制度，簡化企業(yè)申領(lǐng)程序。優(yōu)化事先許可，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，以排污許可證管理全面管控污染源排污行為，提升企業(yè)整體對于環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)行力度。在實(shí)際的工程項(xiàng)目進(jìn)行中，要充分踐行排污許可證制度，以基礎(chǔ)的環(huán)保監(jiān)督為依托，按照相應(yīng)的行為要求進(jìn)行環(huán)境行為的產(chǎn)出。并且，要強(qiáng)化對于排污許可證制度的理性認(rèn)知，以此為許可、核定以及監(jiān)管依據(jù)。

（三）多方監(jiān)管落實(shí)責(zé)任

對于基本行為的管理，需要企業(yè)和社會(huì)的協(xié)同作用，在建立健全相應(yīng)管理措施的過程中需要政府強(qiáng)化監(jiān)督作用。對于相應(yīng)的違法行為進(jìn)行必要的查處，并要求設(shè)立排污許可證暫扣和吊銷等處罰措施，集中力度對相應(yīng)管理要求進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督。另外，不僅要強(qiáng)化政府等第三方對于企業(yè)的監(jiān)督，也要保證相應(yīng)企業(yè)形成良好的自治系統(tǒng)，建立基本的監(jiān)測、記錄和報(bào)告方案，從本質(zhì)上強(qiáng)化企業(yè)自身的主體控制意識(shí)。對于激發(fā)大眾監(jiān)督力量的調(diào)動(dòng)也要強(qiáng)化，保證基本信息的科學(xué)化公開，形成依法治理，民眾監(jiān)督的合理化監(jiān)管模式，優(yōu)化政府監(jiān)管資源的局限性。endprint