棚戶區改造歷程與實證分析

周文靜+黃志兵+肖小明

摘要：棚戶區改造作為重要的民生工程和發展工程，對于提高城市綜合承載能力、推進以人為核心的新型城鎮化具有重要作用。為明確棚戶區改造方向，在切合國家政策導向的基礎上解決棚戶區問題，本文對棚戶區改造工作由來及歷史演進進行梳理。同時，結合海南省棚戶區改造現狀與問題，對工作開展進行經驗總結，并從土地管理層面提出棚戶區改造政策建議。

關鍵詞：棚戶區改造；歷史演進；海南；土地管理；政策建議

1棚戶區內涵界定

棚戶區在我國最原始的形式是19世紀中期出現在城鄉交錯帶的外來貧窮人口聚居區。建國以后，隨著國土資源大規模開發利用，逐漸聚集形成了早期的棚戶區。改革開放后，大量農村人口向城市轉移，其中居住環境惡劣的城市邊緣地區或城中村成為新一代的棚戶區。

依據《關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號文）對棚戶區概念界定，本文結合海南省實際情況認為棚戶區是指在城市規劃區范圍或者是場部集鎮內使用時間長、建筑結構簡易、建筑密度大、人均居住面積小、交通不便捷、基礎配套設施不完善、環境衛生狀況差、消防和治安隱患多的區域。具體可分為城市棚戶區、國有工礦棚戶區、國有林區棚戶區、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區五類。現存棚戶區呈現人居環境惡劣、以低收入弱勢群體居住為主、土地利用率較低等特征。

2棚戶區改造工作歷史演進

不同歷史時期，棚戶區改造的工作要求與工作內容存在差異，本文對其歷史演進進行梳理，分析棚戶區改造工作的出發點，有助于為下一步棚戶區改造的工作重點明確思路。2l世紀以來，我國棚戶區改造的歷史進程分為以解決住房困難為主和兼顧城市更新與經濟發展兩個階段。

2.1以解決住房困難為主階段

2004年，作為工業大省的遼寧，面對城市改造滯后、住房問題歷史欠賬多的現狀，在全國率先啟動大規模的棚戶區改造工作。遼寧省棚戶區主要分布在撫順、阜新、本溪等資源型城市，截止2004年底時仍有211萬人居住在陰暗潮濕、墻體開裂的臨時簡易房。時任遼寧省委書記的李克強在撫順市莫地溝棚戶區調研后，切身發現棚戶區居民生活條件極度惡劣的現狀，力推棚戶區改造，使得棚戶區改造成為遼寧省“1號民生工程”。

2005年，為解決資源枯竭型城市棚戶區居民住房困難問題，國務院在大連召開東北地區中央下放地方煤礦棚戶區改造試點工作座談會。此后，東北三省在國家政策指導下，相繼實施了大規模的棚戶區改造工程。遼寧省從2005年開始斥資上百億元，對集中成片棚戶區進行改造，拆遷舊房1200萬平方米。吉林省從2006年開始對全省1500萬平方米的棚戶區進行集中改造。黑龍江省在2006年完成269萬平方米危房棚戶區改造后，2007年計劃完成230萬平方米棚戶區改造任務。

2007年，在《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號）文件中，提出加快集中連片棚戶區改造，對各城市人民政府提出了制定改造計劃、因地制宜改造的要求，由此針對城市住房困難家庭的棚戶區工作在全國展開。

這一時期，棚戶區改造主要針對于城市建成范圍內平房密度大、房屋質量差、建設使用年限久、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生臟亂差等區域，出發點為解決低收入群體住房困難現狀。

2.2兼顧城市更新與經濟發展階段

2008年，為應對全球性經濟衰退，我國通過積極擴大內需等一系列宏觀調控政策有效穩定了國內經濟增長。國務院出臺的“擴大內需十條措施”中第一條便提出啟動保障性安居工程，將國有林區棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造作為重要內容。

2009年，在中央政府推出4萬億元投資的兩年經濟振興計劃中，以棚戶區改造為主的保障性安居工程投資占比達1/10。當年3月份召開的全國保障性安居工程工作會議明確，在國家支持下三年內解決750萬戶城市低收入家庭、240萬戶林區墾區煤礦等棚戶區居民的住房困難。

2013年，《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發[2013]25號）文件指出“棚戶區改造是重大的民生工程和發展工程”，通過棚戶區改造改善困難群眾住房條件，拉動投資、消費需求。此外，文件還提出在未來五年改造1000萬戶棚戶區，改善住房條件的同時需提高基礎設施和公共服務設施建設水平。

2014年，政府工作報告提出“要推進以人為核心的城鎮化，在今后一個時期改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村”。同年7月，國務院辦公廳發布《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》（國辦發[2014]36號）文件，提出棚戶區改造要優化規劃布局、加快配套建設等要求，棚戶區改造與城市建設同步進行。此后，住建部工作重心向棚戶區改造轉移，棚戶區改造成為了住房保障工作的重中之重。

這一階段，棚戶區改造不僅是改善住房條件的民生工程，還兼顧完善城市基礎設施、同步城市規劃建設、促進經濟平穩增長的發展工程作用。棚戶區改造工程對拉動內需與消費，促使房地產市場健康發展起到不可忽視的作用。

3海南省棚戶區改造現狀與問題分析

3.1棚戶區改造現狀

海南省棚戶區改造主要包括城市棚戶區改造、國有林區棚戶區改造、國有工礦棚戶區改造和國有墾區危房改造，且以城市棚戶區和國有墾區危房改造為主。

海南省城市棚戶區改造一般由政府主導、市場參與，由市縣級棚改辦利用銀行貸款（以國開行貸款為主）、財政資金或參與改造的社會企業自籌資金實施改造，由區或鄉鎮一級政府實施具體的土地征收、安置補償工作。目前，海南省棚戶區改造雖在積極推進貨幣化安置模式，但仍以建設政策保障性住房，就地實物安置為主。

國有墾區危房改造由海南省農墾總局統籌主導，相關農場直接組織實施，市場主體參與少，危房改造主要采取集中統建和私建公助兩種改造方式。其中，集中統建項目由相應墾區統一進行項目規劃與投資建設，資金來源一直依靠中央補助和省農墾總局配套；私建公助項目主要由生產隊職工自籌資金、自主實施。endprint

海南省棚戶區改造用地主要納入到政策保障性住房建設范疇，據不完全統計，2011年至2014年，海南省共落實政策保障性住房建設用地1022公頃，截至2014年底，海南省已改造建設棚戶區20.3萬戶（套）。2014年至2017年，海南省各類棚戶區規劃改造16.12萬戶，其中城市棚戶區改造13.11萬戶、國有工礦棚戶區改造0.24萬戶、國有墾區危房改造2.77萬戶。

3.2棚戶區改造問題分析

（1）征地拆遷異地安置難度大。海南本地原有居民居住區相對集中，鄉鄰意識、故土觀念強，搬遷居住意愿不大。海南國際旅游島建設戰略實施后，現有的部分城市棚戶區居民已開始享受發展紅利，對其進行異地安置，思想工作難做，補償協議難簽，各項工作成本也高。加之被拆遷戶在補償標準上存在過高期望，與既得利益差距很大，從而抵觸棚改工作。

（2）拆遷安置建設用地供應緊張。隨著國家對城市土地利用指標的控制力度越來越大，新增的建設用地指標在棚戶區改造項目與城市其他建設項目中分配的矛盾凸顯。并且，棚戶區內部建設用地的挖潛工作因原有的土地使用不合法等諸多原因，在進行用地報批、申請發證等過程中與現有政策存有較大差異，導致棚戶區土地供應耗時長、指標不足。

（3）項目資金缺口大。棚戶區改造項目的推進，在前期安置補償及后期基礎設施配套建設過程中需要巨大的資金投入，而海南地方政府受限于財政投入能力，無法承擔巨大的開發成本，在資金方面存在較大的缺口，無法有效推進棚戶區改造項目，工程進度緩慢。

（4）融資渠道不暢通。一方面，海南省棚戶區改造項目融資更多依賴于近年來推行的國家開發銀行貸款，融資渠道單一，限制條件較多。另一方面，在棚戶區改造土地整治權和開發權分離的政策背景下，海南省地價、房價低位運行的經濟環境導致社會資本投入棚戶區改造項目的收益相對較低，社會企業參與積極性不高，推廣PPP模式融資渠道困難。

（5）農墾特殊體制導致的問題。由于農墾系統歷史和體制的特殊性，導致海南國有墾區的土地規劃、建設管理等，都獨立于城鎮村規劃建設的政策規定之外，與國家推行的屬地管理制度沖突，導致農墾棚戶區改造存在規劃報建審批難、產權登記力證難等問題。

4推進海南省棚戶區改造的建議

海南省棚戶區改造應在國家上位政策的指導下，基于本省棚戶區改造的現狀與問題，從土地管理層面，提出符合海南省棚戶區改造實際的政策建議。

第一，引入政府土地儲備推進棚戶區改造，將棚戶區改造與政府土地儲備工作進行有機結合，根據不同棚戶區改造類型，由政府土地儲備機構通過征收、收購等方式將一定數量、比例的棚戶區土地納入政府儲備，并實施土地一級開發，完善區域配套，在享受棚戶區改造優惠政策的同時，利用政府土地儲備的政策優勢和資金來源有效推進棚戶區改造。

第二，將農墾土地納入全省土地統一規劃、統籌管理，有效解決農墾棚戶區改造項目在規劃報建審批、產權登記發證等方面難題，推進農墾棚戶區改造順利實施。

第三，棚戶區改造項目涉及的建設用地指標在年度土地利用供應計劃中優先安排，簡化棚戶區項目供地審批程序，科學設置辦理環節，縮短辦事時限，加快棚改項目的工作進程。

第四，積極推行貨幣化安置方式和帶安置方案招拍掛出讓棚戶區改造用地，完善多元化安置補償方式，減輕棚戶區改造中安置住房的建設資金和用地指標壓力，縮短改造周期，提高安置效率。endprint