我國大學章程執行“腸梗阻”的病理解剖
——基于64所高校的數據分析

□陶光勝，付衛東

（1.華中師范大學 學校治理研究中心，湖北 武漢 430079；2.華中師范大學 人文社科高等研究院，湖北 武漢 430079）

我國大學章程執行“腸梗阻”的病理解剖
——基于64所高校的數據分析

□陶光勝1，付衛東2

（1.華中師范大學 學校治理研究中心，湖北 武漢 430079；2.華中師范大學 人文社科高等研究院，湖北 武漢 430079）

對國內64所不同辦學層次高校的調查訪談結果表明，章程文本的先天不足、利益群體的獲得感弱、監督制約的機制不健全、法治文化的建設乏力、政策傳播的力度不夠是我國大學章程執行“腸梗阻”的五大阻滯要素。進一步解剖其致病機理，無章運行的思維慣性、章程制定的程序缺失、權力配置的不盡合理是五大阻滯要素產生的深層次原因。正視這些阻滯要素及其滋生土壤，才能更好地祛病救疾，從體制機制上推動大學章程的貫徹實施。

大學章程；阻滯機制；實證分析

章程是學校的根本大法，是調節學校外部關系和內部關系的基本準則，是依法治校、自主辦學的基本依據。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》發布后，章程建設進入快車道。截至2015年6月30日，全國112所“211工程”高校率先全部完成章程核準發布工作，大學章程取得標志性成果，同時也迎來了拐點。高校章程面臨的緊迫問題從“有沒有”發展到了“用不用”。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”許多高校在章程執行中遇到了這樣那樣的問題，章程推進的效果不盡如人意。鑒于此，本研究采用實證方法，調查訪談了國內不同辦學層次的64所高校，透過大量的訪談數據，對阻礙章程執行的各種要素進行了梳理、歸納和分析，以從實踐和理論兩方面推動大學章程工作的順利實施。

1 調查的基本情況

2015年6 月至2016年12月，課題組以逐校拜訪、召開研討會等方式，發放調查問卷70份，回收有效問卷64份，有效回收率91.4%，并進行了58人次的一對一訪談。

1.1 被調查高校的學校屬性

在有效回收的64份問卷中，從辦學層次上看，“985 工程”大學 26 所，“211 工程”大學（不含“985 工程”大學）28所，其他普通高校10所，前兩類學校合計占此次被調查高校總數的84.4%（見表1）。調查樣本以“211工程”大學和“985工程”大學為主，是因為這些重點高校的章程制定和實施工作普遍開展較早，各方關注度高，社會影響力較大，具有較強的代表性。

表1：受訪高校的類別分布

1.2 被調查人員的身份性質

64份有效問卷填寫者中，校領導有23人，中層干部35人，普通職員和教師有6人（見表2）。其中，直接參與了大學章程制定的有55人，占調查對象的85.9%。可以說，這部分群體是本校章程建設的直接參與者，乃至直接負責人，對章程的制定和執行過程有較為深切的感受，他們的訪談結果可以較為準確、全面地反映出該校章程建設的面貌及其背后邏輯。

表2：受訪者的身份性質分布

1.3 被調查高校的章程頒布時間

參與調查的64所高校中，2013年及以前頒布大學章程的有13所 （吉林大學、華中農業大學等高校2013年之前頒布過章程，后經修訂核準后重新發布），2014年29所，2015年22所，可見章程發布的高峰期在2014年和2015年 （見表3）。這可能與2014年5月，教育部辦公廳發文強制明確了各類學校的章程發布“時間表”有關。截止到本調查結束時，參與調研的所有高校均已發布并實施了章程，實施期最短的也有一年的時間，他們的數據和感受也就有了一定的參考性和說服力。

表3：受訪高校章程頒布的時間分布

2 章程執行“腸梗阻”的要素分析

在依法治校的路上，高校章程的發布只是萬里長征走完了第一步。落實章程的過程絲毫不比制定章程的過程輕松。經過這幾年的實踐，大學章程的推進取得了一定的成效。表4顯示，累計62.5%的受訪者對章程執行情況持非常滿意或比較滿意的態度，但也有接近4成的受訪者對章程執行情況持不樂觀的態度。開方先要號脈，只有找到阻礙章程執行的那些要素，才能對癥下藥，祛病救疾。

表4：大學章程執行情況的滿意度分布

2.1 章程文本的先天不足

章程的執行力受制于章程文本的精確性，文本質量的高低直接影響著章程的貫徹執行。一部難以有效實施的法律，不僅無助于現實問題的解決，還會損害人們對法律的信仰和信心。由于受重視程度、投入精力、起草時間、辦學理念等多種因素的影響，章程之間的質量差別很大，而且普遍存在如下問題：

2.1.1 部分高校章程內容高度雷同。大學章程文本“千校一面”并非個例。例如有些大學章程對教職工權利規定幾乎一樣，對“黨委領導下的校長負責制”的內容幾乎一樣，而在大的方向下，高校自己是如何做的，政治權力、行政權力、學術權力、民主權力是如何用富有特色的規定進行區分和保障的，則缺乏高校個性化的制度設計。有訪談對象直言：“起草的時間很緊，沒精力對辦學理念、辦學經驗等進行提煉和升華，照著上位法抄一下算了。”這種想法比較普遍，有的為了應付上級要求，盲目模仿其他高校已有文本。但壞處也很明顯，就是在執行的時候與本校實際不相符，不接地氣的制度自然難以施行。

2.1.2 部分高校章程內容簡單空泛。“有學者通過對美國大學章程文本的研究發現，美國大學章程的篇幅普遍比我國長，詳盡程度也更高。以耶魯大學、密西根大學、康奈爾大學為例，三所大學平均的頁數為43頁，平均的條款為94條，平均字數（英文）17 827字。而相比之下，我國首次頒布的六所大學章程平均頁數為 16 頁，字數（中文）最多的只有 14 000 多字。”［1］從文本的具體內容上看，有些章程言語空泛、大而化之，多半停留在框架性規定上，概念籠統、標準不清、責任不明，缺乏可操作性。比如某大學章程規定“學校尊重和愛護人才，維護學術民主和學術自由，為教師開展教學和科研活動提供必要的條件和保障”，具體提供哪些條件和保障，為此做出了哪些重大制度安排等在章程中沒有明確，致使章程缺乏指導性，失去了價值內涵。正如有的學者所說：“缺乏后果模式不僅使得大學章程的義務性條款和禁止性條款形同虛設，而且使大學章程在面對諸多爭議時形同廢紙。”［2］

2.1.3 部分高校章程文本要件缺失。通過對64所高校章程文本的分析，28.1%的章程存在要件缺失的現象。有些章程文本沒有載明章程修改的啟動、審議的具體程序及其基本規則，沒有明確黨委與行政的議事決策制度，沒有載明教師、學生權益的救濟渠道，沒有對可能產生的利益沖突的問題進行救濟性措施的預設性規定等。這些先天不足的文本注定了“跛腳”的命運，使其缺乏可操作性，實施起來要花費很大的成本進行解釋和協調，也使得大學章程容易被誤認為是“花瓶”而被束之高閣。

2.2 利益群體的獲得感弱

“政策執行理論認為，政策執行就是相關政策主體之間基于利益得失的考慮而進行的一種利益博弈過程。”［3］2015 年，某“211 工程”大學在個性化智能辦公平臺發放了關于對本校大學章程基本看法的調查問卷，由于平臺可以確保每個教職工收到調查問卷，但回收率還不足1%。教職工對學校章程之所以持漠不關心、事不關己的態度，一個重要的原因就是大學章程給予師生的獲得感不多，師生的權益無法通過章程得到較好的保障。這是因為一些高校章程對師生權益的保護和申訴表述相當模糊，很多高校僅僅規定校工會是教職工權利救濟機構及相應權利保護機構或者籠統地規定了要依法建立教職工和學生權益保護機制，但沒有具體載明師生權益受侵害后的受理組織、處理程序、議事規則等，導致大學章程實施后，涉及到師生的基本權益時，還是無章可循，執行難度較大。

再以高校師生的民主管理和民主監督權利為例，幾乎所有的高校都把這一條寫進了章程，但缺乏具體的保障措施。“這與我國20世紀50年代的大學章程相比，甚至顯得有些倒退。例如，1950年的《北京師范大學暫行規程》規定校務委員會有兩名學生代表，1951年的《湖北農學院暫行規程》規定校務委員會中有2－3名學生代表，可見當時的高校很重視學生參與學校決策和管理的權利。 ”［4］227

圖1的數據也基本佐證了這一分析，僅有累計34.5%的訪談對象認為章程對落實師生權益的作用“非常大”和“比較大”，近七成的訪談對象并不看好大學章程對落實師生基本權益的作用。

圖1：章程落實對維護高校師生權益的作用

2.3 監督制約的機制不全

對政策執行進行有效的監督，是防止政策失控的有力手段。從校外監督來看，專門針對大學章程的第三方監督還基本沒有展開，甚至70.3%的高校理事會（董事會）都沒有把章程實施情況列入年度議題。而作為校外主要監督主體的上級教育行政部門，對高校章程執行情況的監督也比較薄弱。圖2顯示，僅有16.7%的高校認為上級教育行政部門對本校章程執行情況進行過監督。教育部門監督職能的缺位，既源于政府職能轉變和高等教育管理方式的變革尚不到位，也可能由于教育部門前期將主要精力放在章程核準上，還沒有把工作重點轉移到章程執行的督導上來。

圖2：上級教育行政主管部門對大學章程執行的督辦情況

從校內監督來看，也存在三個方面的問題：

2.3.1 大學章程執行情況還沒有明確列入高校領導班子政績考核的范圍。他們會自覺或不自覺地將章程執行工作放在教學、科研之后的次要位置，還不足以引起足夠的重視或花費足夠的精力。比如在調研的64所高校中，有39.7%的高校校長并沒有將大學章程執行情況向教職工代表大會做年度報告。而2014年5月，教育部下發的《教育部關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》中明確規定：“校長要作為章程執行第一責任人，要把章程執行情況，作為年度述職報告的內容，向教職工代表大會作專門報告。”

2.3.2 部分高校還沒有設立獨立的監督機構來保障大學章程順利實施。《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）中規定，“高等學校應當指定專門機構監督章程的執行情況，依據章程審查學校內部規章制度、規范性文件，受理違反章程的管理行為、辦學活動的舉報和投訴。”然而，表5顯示，僅有10所高校設立了單獨的監督機構來監督大學章程執行，占被調查高校總數的15.6%。

表5：大學章程監督機構的設立情況

2.3.3 高校教職工和學生對大學章程執行的監督參與不夠。除了在制定章程時沒有預設有效的民主監督渠道外，教職工代表大會、學生代表大會在學校的弱勢地位也使得其功能有限，像某些訪談對象所說：“教代會、學代會已經成為‘走過場’和‘形式主義’的代名詞”。

2.4 法治文化的建設乏力

2013 年，知名學者馬陸亭就曾撰文指出，高校章程制定中存在“冷”“熱”不均問題［1］。 時至今日，章程從制定走向了實施，“冷”“熱”問題依然存在。訪談高校中，甚至還有26.6%的學校沒有做到章程文本人手一冊。有訪談對象說，章程實施是五熱五冷，即“教育部門熱，學校冷；分管領導熱，其他領導冷；主管處室熱，其他機關冷；校方熱，院方冷；領導熱，師生冷”。

盧梭說：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”章程冷熱的背后是對章程“根本大法”地位的漠視，是法治文化的嚴重缺失，運用法治思維和法治方式來推動發展、化解矛盾、維護權益的習慣尚未養成。章程上承國家法律法規，下啟校內規章制度，可以實現法律原則規定與學校具體實際的結合，可以把大學的自主權具體化、制度化、法治化，為學校依法治校提供具體、可行的依據。但在實際運行中，“重人情，輕法治”的社會氛圍對校園文化有較深的影響，大學里知法、用法、尊法的氛圍還不是那么濃厚。政府仍然習慣用指令和政策來領導和管理大學，大學也習慣用各種繁雜的行政規定來保障學校的運行。因此，培育社會和高校的法治文化顯得非常緊迫。只有在良好的法治文化建設中，政府才可能依法行政，大學才能依法治校［4］279。

2.5 政策傳播的力度不夠

“公共政策學認為，政策有效傳播可以培養政策對象對公共政策的認可、理解、信任和支持，從而減少對抗、抵制、抵觸、冷漠等不合作情緒，減少政策實施的阻力。”［5］部分高校章程執行效果不理想的一個重要原因，就是師生對大學章程具體內容的知曉率太低。

2.5.1 從普及結果上看，我們此次調查專門抽取了13所高校，在師生中重點訪談章程普及情況，僅有13.5%的教師和6.7%的學生“了解或大致了解”本校章程的基本內容（見圖3），結果很不樂觀。

圖3：師生對本校章程內容的知曉度

2.5.2 從普及方法上看，很多高校還是停留在“一份文件一冊書，發個通知管幾年”的階段，方法落后陳舊，宣傳推廣中沒有考慮師生對章程文本的特定需求，以做到針對性宣傳；較少利用新媒體新技術進行交互性推廣，立體化、全方位宣傳的模式尚未建立；用生動活潑、易學易記的語言對學校章程進行解讀釋義的工作也處于起步階段，64所高校中僅有48.4%的高校開展了章程解讀工作。

2.5.3 從普及機制上看，章程推廣的合力還沒有形成，工作機制還沒有建立，章程貫徹落實往往成為校內某個部門一家的事，限于人力、財力和部門影響力，章程宣傳工作只能是蜻蜓點水、做做樣子。比如，新生入學教育、教師入職培訓、干部任前培訓等應該是章程宣講的好時機，但有訪談對象說：“我們學校發展規劃處跟學工部、人事處的領導有點不對付，這件事商量了幾次都沒搞成”。

3 章程執行“腸梗阻”產生的深層原因探析

如前所述，章程文本、群體利益、監督機制、法治文化和宣傳推廣是制約我國大學章程執行的五大因素。但五大因素也有其滋生的土壤，只有正視這些更深層次的原因，才能更好地彌補不足，也才能供后來者引以為戒。

3.1 無章運行的思維慣性

新中國成立后，絕大多數高校是先有學校，后補章程。大家覺得，幾十年過去了，沒有章程也照樣運轉得很好，治校理政依靠經驗和慣性就可以了。調查發現，這種想法非常有市場。這一輪章程制定浪潮中，有很多學校是被政府的潮水裹挾著往前走，制定章程是為了完成任務的想法不在少數。對章程意義和地位的認識嚴重不足，章程制定的內生動力嚴重不足，全校上下的思想甚至學校領導班子的思想都沒有統一。在這種情況下，想出臺一部“驚艷”的章程并將它付諸實施，可想而知是非常困難的。其實，制定和實施章程的過程，就是從經驗到法治的轉換過程，這個過程很難，但一旦轉型成功，必將是無盡的紅利和燦爛的明天。

3.2 章程制定的程序缺失

章程制定的過程實際上就是凝聚共識、規范權力、總結經驗、體現特色、增進和諧的過程，只有通過充分的溝通協商，甚至博弈，才能使章程得到最大程度的認可，也才能減輕章程執行的阻力。但由于部分高校對章程認識上的不到位，以及盲目趕時間、趕進度，章程制定并沒有嚴格遵循 《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）規定的各種程序，沒有經過上上下下、里里外外的多次反復、多次討論，沒有廣泛聽取和充分反映學校舉辦者、管理者、辦學者以及師生員工的要求與意愿，沒能找出各方利益的最大公約數，以至于為以后的執行不順埋下了伏筆。因此，“章程制定不能缺少環節，怕麻煩就是為以后找麻煩，想簡單就會讓以后更復雜，必須嚴格按照程序進行。這樣的章程執行起來，也會順暢很多。 ”［6］

3.3 權力配置的不盡合理

章程是建設現代大學制度的基礎性工作，“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與”的現代大學制度體系作為權力配置的基本原則，理應體現在章程制定和實施中。但從外部來講，政府對高校的管理職能和管理方式還沒有完全轉變到位，學校的辦學自主權也沒有經過平等的協商、討論而體現在章程文本中。政府還需進一步簡政放權，改變直接管理學校的單一方式，“綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施，依法行政、依法治教，支持和保障學校按照章程自主管理”［7］。

從內部來講，學校的內部治理結構也不盡完善，很多學校的章程從制度設計上還沒有處理好政治力、行政力、學術力與民主力的關系，行政化色彩比較濃厚，行政權力遠大于學術權力，沒有形成一種決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。權力配置的不合理，放大了相關群體的利益剝奪感，增加了章程實施的協調成本，成為諸多執行難題的源頭所在。例如，問卷調查結果顯示，64所高校中，有累計72.1%的高校認為大學章程執行對落實辦學自主權“作用一般”或“作用比較小”，有累計64.1%的高校認為大學章程執行對保證教授治學的 “作用一般”或“作用比較小”。

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。法律的生命力在于實施。制定出一部好章程不容易，將之實施好則更不容易。在依法治校的新長征路上，只有相關各方積極行動起來，正視并破除阻礙章程實施的各種要素，把章程的內容和精神真正貫徹落實到辦學治校之中，才能早日建立起中國特色現代大學制度，才能充分激發和釋放制度在規范辦學、保護權益、促進發展上的巨大紅利。

［1］符瓊霖.對教育部首批核準的六所大學章程分析與建議［J］.高校教育管理，2015（1）:45-50.

［2］陳立鵬，等.大學章程研究：理論與實踐的探索［M］.北京：北京師范大學出版集團，2012：188.

［3］丁煌.利益分析:研究政策執行問題的基本方法論原則［J］.廣東行政學院學報，2004（6）:27-34.

［4］朱家德.權力的規制：大學章程的歷史流變與當代形態［M］.北京：中國社會科學出版社，2013.

［5］朱家德.大學章程實施比制定更重要［J］.中國高教研究，2016（6）：65-69.

［6］黃曉玫.加強大學章程建設，發揮制度杠桿效應［J］.中國高等教育，2014（3）：29-31.

［7］余敏，付義朝.走向法治：大學章程讀本［M］.武漢:華中師范大學出版社，2016：112.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.013

G647

A

1004-0544（2017）10-0070-05

教育部政策法規司重大委托項目（JYBZFS2015004）。

陶光勝（1983－），男，湖北襄陽人，華中師范大學學校治理研究中心講師，湖北省教育政策研究中心特聘研究員；付衛東（1973－），男，湖北浠水人，教育學博士，華中師范大學人文社科高等研究院信息化與基礎教育均衡發展協同創新中心副教授、碩士生導師，湖北省教育政策研究中心副主任。

責任編輯 李利克