新形勢下經常項目事中事后監管模式構建研究

朱 林 董玉婷

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

新形勢下經常項目事中事后監管模式構建研究

朱 林 董玉婷

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

本文立足經常項目外匯管理實踐，通過厘清經常項目事中事后監管概念內涵和功能定位，引入宏觀審慎管理、微觀審慎管理以及行為監管三大類評估指標，設計事中事后監管工作運行機制等方面入手，嘗試構建指標完善、重點突出、機制靈活、預期引導經常項目事中事后新型監管模式。

經常項目；事中事后監管；模式

近年來，順應經常項目改革后職能轉變的要求，外匯局不斷創新外匯管理方式，圍繞提升事中事后監管能力的目標進行了扎實有效的探索，對維護我國外匯市場健康穩定發展起到了積極促進作用。隨著國際國內經濟金融形勢的發展變化，現行經常項目監管方式與外匯管理工作要求存在不相適應的情況，需要通過深入總結實踐經驗，提煉方式方法，構建新型事中事后監管工作模式，以有效解決經常項目管理中的新情況、新問題。

一、經常項目事中事后監管的定位

“事中事后監管”是相對于“事前審批”提出的概念。從廣義上說，外匯局作為管理部門的職能體現，均可包含在事前、事中、事后監管的范疇內；從狹義上說，事中事后監管即外匯局對所有涉外主體的涉匯行為發生之時及發生之后采取的監管措施，而基于當前經常項目完全可兌換、資本項目部分可兌換的實際，其更多體現為經常項目的事中事后監管。具體表現是，依托系統建立非現場監測體系，對外匯收支業務的真實性、合規性進行非現場核查，對非現場核查發現的異常、可疑業務進行現場核查，根據核查結果對涉外主體做出處理。

長期以來，外匯局在簡政放權、推進經常項目外匯管理改革的過程中著重強調便利化。需要指出的是，改革改的是方法手段，監管對象沒有變，依然是所有涉匯行為；監管目的也沒有變，依然是維護健康、穩定、良性的外匯市場秩序。經常項目事中事后監管，就是要在便利市場主體的情況下，防范跨境資金流動風險，加強外匯交易真實性、合規性審核，嚴厲打擊外匯市場的違法違規行為。概括地說，就是“管風險、管違規”。

現行監管實行按照業務條線劃分的分頭監管模式。從近兩年應對外匯資金流出的工作實踐看，固化的監管頻率及監測閾值設置相對于市場行為變化反應遲緩且預警指向不明確，無法充分發揮監管作用，造成外匯監管“因時、因勢定策”，難以有效引導市場預期，容易引起市場恐慌。綜合國際國內外匯管理經驗，我們認為事中事后監管是包含宏觀審慎管理、微觀審慎監管和行為監管的監管體系。從操作層面看，事中事后監管通過打破外匯業務界限，建立政策工具箱和監測分析指標，依據風險評估結果有針對性地采取相應措施，并做好事后評估和改進。應該說，事中事后監管并不是對現行監管方式的簡單替代，而是提升外匯管理有效性的有益探索，需要通過跨境資金流動沖擊的檢驗和各級外匯管理部門的具體實踐不斷完善。此外，加強協同監管在兩種監管模式下均發揮著重要作用，應努力實現各部門間依法履職信息的互聯互通、聯動響應，形成分工明確、溝通順暢、齊抓共管的監管格局，切實增強監管合力，提升監管效能。

二、國際經驗

（一）發達國家或地區監管做法

發達國家資本開放程度高，資金流動受限少，在管理經常項目跨境資本流動方面的措施和手段基本類似，多是以市場化手段為主，輔之以必要的監管干預措施。但在危機期間，非市場化手段仍然是最終選擇。

發達國家事中、事后的貿易報告制度非常嚴格，尤其強調銀行對涉嫌貿易洗錢交易行為的報告義務。為了達到監管當局的統計和信息報送要求，倒逼銀行在辦理業務時要求企業提供盡可能全的資料，滿足企業貿易信息的采集需要。但不可否認，通過嚴格的交易信息統計和報告制度，就達到了促進銀行加強貿易真實性審查的目的（見表1）。

（二）新興經濟體管理經驗

新興經濟體因受其自身宏觀經濟不穩定、實行缺乏靈活性的固定匯率制度、缺少充足的外匯儲備支撐等原因影響，一方面更易助長國際資本投機活動，另一方面也更難抵御跨境資本流動沖擊，進而導致大范圍金融風險的產生與傳播。新興經濟體一直在探索采取宏觀審慎管理措施對跨境資本流動進行管理，以防止大規模跨境資本流動對經濟運行產生不利沖擊。

（三）經驗啟示

我國貿易自由化程度越來越高，經常項目外匯管理正在向原則監管轉變。從國際經驗來看，雖然很多國家跨境資金流動自由化，但同樣會根據風險防范的需要及時調整政策。因此，適應形勢推出政策和工具補丁，是國際通行做法。

表2：新興經濟體經常項目外匯管理措施

1.從監管理念看，應吸收借鑒審慎管理理念。審慎管理理念源于構成國際金融慣例的巴塞爾協議。從英美等發達國家有關經驗做法可以看出，其在監管實施過程中注重審慎管理理念和原則的運用。2008年次貸危機后金融監管改革中宏觀審慎管理、微觀審慎監管和行為監管也已成為國際金融監管改革的三條主線。中國作為世界第一貿易大國，需要在經常項目外匯管理領域吸收借鑒國際通行的規則理念，構建符合我國國情的事中事后監管體系，進而提升事中事后監管的科學性、規范性和有效性。

圖1：經常項目事中事后監管總體框架

2.從監管框架看，應注重風險評估體系的建立完善和監測指標的動態調整。構建健全完善的風險評估體系是實施有效監管的核心環節。經驗表明，綜合國際國內形勢，使用監測預警指標體系以及風險評估模型等，對跨境資金流動風險進行分析評估，根據評估結果確定宏觀層面需要啟用的政策工具、微觀層面需要采取的監管措施，能夠更為迅速有效地防范化解風險。同時，實現監測指標的動態調整，能夠更有針對性地解決“順周期”、“逆周期”情況下的外匯監管問題，有效維護外匯市場的穩定健康發展。

3.從監管操作看，應突出對重點業務和重點對象的監督管理。我國進出口貿易總體規模大，地區差異明顯，某些虛假貿易和構造貿易的方法手段具有明顯的傳染效應。因此，在監測指標體系的使用上，要提高對苗頭性、趨勢性問題的判斷能力，及時扼制異常行為的傳播。同時，將外匯指定銀行作為重點管理對象，督促銀行履行“展業三原則”，規范業務合規經營，能夠起到事半功倍的效果。

4.從未來趨勢看，應更重視大數據運用。通過國際貿易數據庫標準化建設和大數據分析，梳理違規行為通過各類信息、數據表現出來的特征，并將該類特征列為預警指標，提高事后監管的精準性。如在系統中將大額預付、離岸轉手買賣業務，通過離岸賬戶收付匯等可疑異常情況設置監測預警指標，加大對該類業務的核查。

三、經常項目事中事后監管模式的構建

（一）事中事后監管目的、思路和原則

1.事中事后監管的目的。探索構建便利高效的經常項目事中事后監管體系，提高事中事后監管的前瞻性、有效性，以較低成本有效熨平國際收支波動，維護正常的外匯市場秩序。

2.事中事后監管的思路。“宏觀審慎管理”、“微觀審慎監管”對應“管風險”，“行為監管”對應“管違規”。建立宏觀審慎管理政策工具箱、微觀市場監測分析指標。依據跨境資金流動風險評估結果，擇機選擇宏觀審慎外匯管理工具；靈活實施微觀審慎監管，確定重點監管方向或領域，動態調整監管閾值和監測頻率；依托監測分析結果開展日常的行為監管，精準打擊違法違規行為，將監管成果效能最大化。

3.事中事后監管的原則。堅持指標完善、重點突出、機制靈活、預期引導的工作原則，建立健全事中事后監管工作體系，努力做到宏觀審慎管理要“穩”、微觀審慎監管要“準”、行為監管要“狠”，同時充分考慮基層外匯局可操作性及工作量，做到上下聯動、務實管用。

（二）經常項目事中事后監管指標體系

1.指標體系的構建原則。（1）數據的可獲得性：當前使用“跨境資金流動監測分析平臺”全部業務數據，依托跨境監測平臺，擊穿各業務系統，實現數據的靈活運用。未來可參考大數據獲取數據全集的思路，從銀行國際業務實際出發，通過金融機構數據接口，從后臺提取全口徑的銀行貿易結算和貿易融資數據，全面掌握銀行外匯資金流轉過程，為大數據分析奠定基礎。（2）指標體系的系統性：涵蓋境內機構和金融機構兩類主體，既要考慮宏觀經濟金融穩定，又要兼顧發現微觀主體異常。（3）指標設計的合理性：充分結合業務實際，提高異常線索的精確度，通過“從業務中提煉、在核查中驗證、回指標中升級”的反復過程，不斷豐富完善。（4）指標使用的適度性：結合當前外匯監管目標，選擇預警指標的“松緊”，靈活調整監管范圍。（5）指標體系的動態調節：結合人民幣國際化的進程、資本項目開放程度等金融改革以及國際收支情況，動態調整指標體系構成。

2.評估指標體系構建。宏觀審慎管理指標，即能夠發揮逆周期調節作用、穩定市場預期、引導機構行為類型的指標，旨在防范跨境資本流動風險。具體包括：全國和地區的跨境資金流動趨勢指標，判斷風險表現在經常項目還是資本和金融項目，突出表現在哪些省份；大銀行、大企業結構性指標，針對系統重要性外匯主體建立樣本組，密切關注其跨境交易行為和規模，作為風險預判的重要參考；外匯存量管理類指標，判斷貿易收支涉及的貨幣錯配、期限錯配等現象具有的順周期特點是否達到既定風險等級。

微觀審慎監管指標，即能夠察覺跨境資金流動渠道變化、特定金融機構、發現苗頭性問題類型的指標，旨在實現在宏觀審慎管理未明確跨境資金流動風險的情況下，發現某個交易細項或某個行業出現的異常情況。具體包括：貿易信貸指標、貿易融資指標、特殊監管區類指標、跨境電商指標、離岸轉手買賣指標等。

行為監管指標，即無論宏觀審慎管理和微觀審慎監管是否明確風險防控或監管重點，都能夠精確篩選出異常交易線索，指導各級外匯局開展日常核查工作的指標，旨在實現對虛假貿易、貿易掩蓋下的洗錢行為等精準打擊。具體包括：虛假轉口貿易、超額貨物貿易融資、新設企業大額預付貨款、關聯企業利用NRA賬戶大額集中付匯、涉嫌分拆購付匯、異常退匯等行為指標。

四、基于指標體系的經常項目事中事后監管模式

（一）審慎視角的管理模式

1.國家外匯管理局層面實現宏觀審慎管理。結合全球資本流動情況和國際經濟形勢，掌握和評估我國跨境資本流動情況，健全風險預警和響應機制，逐步完善預警指標設置，使其能及時提示可能出現的跨境資金流動的方向性變化和壓力累計情況，并區分風險級別和防范目標，探索構建危機預警模型。國家外匯管理局作為思考中樞、分析中樞、決策中樞和指揮中樞，依據宏觀審慎管理指標預警結果做出相應決策，建立對大銀行、大企業的直接對接機制，適時傳達政策意圖，并指導全國各級外匯局開展工作。

2.國家外匯管理局各分局層面做好微觀審慎監管。根據各分局轄區特色，選擇適合當地的微觀審慎監管方法。如業務量大的分局，可將監管重點放在金融機構，強化對金融機構類預警指標的監測分析，加大違規處罰力度，形成有效震懾。如存在邊境貿易、承包工程、轉口貿易等特色業務的分局，應做好本轄區特殊業務的監測，及時向國家外匯管理局反饋信息，為其他分局提供監管經驗。

3.自上而下指導完成行為監管。考慮到行為監管的準確性和高效性，異常交易線索的篩選建議由國家外匯管理局或其分局完成。根據國家外匯管理局經常司年度工作計劃，每年年初研究確定當年的監管工作重點，組織分析的期數、時間和參加分局；按季度組織部分分局人員開展集中分析工作，篩選并確認需要下發各分局的異常線索，匯總上季度下發異常線索的核查進度，查找跨區域重大違規或異常線索。上級局負責對轄內下級局工作進行日常監督，負責對異常線索核查成效進行評估，未按規定時間及要求完成異常交易線索核查工作的，應在年終考核中扣分。

4.自下而上及時反饋異常情況。國家外匯管理局各分局在做好總局下發異常線索核查工作的基礎上，結合本地區外匯管理工作重點，合理確定分析范圍、對象和重點，科學選定非現場分析指標與方法，自主開展事中事后監管工作。對于日常監管中發現的異常情況，應及時開展核查，并將相關情況反饋總局。

（二）監管手段設計

各級外匯局結合評估預警結果，有針對性地選擇單個或者組合手段，包括：（1）“雙隨機”抽查。按年對外匯收支總量占比小、數量較大的中小企業開展隨機抽查，確保公正監管、公平監管，擴大事中事后監管工作覆蓋面，增強市場主體守法的自覺性。（2）風險提示函。對于外匯管理中發現的涉匯風險，通過發放風險提示函的方式告知相關企業或銀行，督促其及時防范風險、自查自糾、自覺依法履行外匯管理規定的業務；對于貨物貿易企業，還可采取貨物貿易風險提示函的方式開展約談或現場核查，實施3—6個月的短期分類管理。（3）約談。目前，國家外匯管理局已將針對大額、異常購付匯的臨時性監測約談工作調整為宏觀審慎管理框架下的常態工作機制，各級外匯局應充分運用約談手段，對金融機構和大型企業實施個性化監管，加強引導。（4）情況通報。對確認違規處罰的涉外主體，要在全社會范圍內進行情況通報，擴大輿論影響，提高政策的威懾力，切實起到警示作用。對部分未達到違規處罰標準、但存在明顯不合理事實的交易行為或交易主體，要借助金融機構行業自律機制，在一定范圍內進行情況通報，規范引導金融機構業務審核，實現“柔性監管”。（5）企業分類管理。各級外匯局應嚴格按照貨物貿易法規規定，對于符合分類條件的，堅決予以分類，并配合B/C類企業限制性管理政策，加強貿易背景真實性審核，防范企業虛假貿易，構造貿易資金進出，充分發揮分類管理手段的調控作用。

（三）跨部門合作

與外匯檢查部門核查聯動，深度合作。打通經常項目非現場核查與外匯檢查非現場線索篩選環節，雙方按季度討論確定異常線索名單，統一下發各級外匯局開展核查。核查結論屬于數據不準確、材料不規范等行為的，交由經常部門對涉外主體進行規范性指導，視情節嚴重程度予以降級處罰；核查結論屬于實質性違規的，交由檢查部門立案查處，必要時可進行深入挖掘、開展延伸核查。

加強人民銀行內部跨專業聯動和與外部門的聯合監管。依托現有行政手段，建立聯合監管機制，形成防范跨境資金流動風險的政策合力。與跨境部門加強溝通，減少政策套利，實現本外幣一體化監管；與反洗錢、支付結算、征信、法律等部門建立聯動機制，與研究、消保等部門加強合作，實現工作互補、信息共享、成果轉化。對外聯合監管包括加強與海關、稅務、工商、商務等部門的監管協作，深化部門間的信息互換、執法互助和監管互認，加大對違法違規主體的聯合懲戒力度。

[1]中國人民銀行濟南分行課題組.從規則監管到原則監管：展業三原則在外匯管理中的適用[J].金融發展研究，2015，（12）.

[2]趙子晗.直接投資外匯登記下放后銀行資本項目外匯管理的改革設想[J].經濟管理(文摘版)，2016，1（04）.

Construction of In-the-course and Afterward Supervision Model of Current Account in the New Situation

Zhu Lin Dong Yuting
（PBC of Jinan Branch，Shandong Jinan 250021）

Based on the practical management of current account，the paper gives an introduction to macro-prudential management，micro-prudential management and behavior supervision，and begins with the supervision mechanism of during and after current account by clarifying the connotation and function orientation of duringand after current account.Besides，the paper tries to build a new regulatory model which boasts a perfect index，clear focus，flexible mechanism，expected instruction to during and after currentaccount.

current account，during and post-mortem regulation，model

F830

B

1674-2265（2017）09-0067-05

2017-06-15

本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關。

朱林，供職于中國人民銀行濟南分行；董玉婷，供職于中國人民銀行濟南分行。

（責任編輯 孫 軍；校對 WJ，XS）