榮成市綜合行政執(zhí)法體制改革的探索與思考

鄭洪建

根據(jù)中央、省和威海市的部署要求，榮成市開展綜合行政執(zhí)法體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高依法行政水平，積極探索有益經(jīng)驗(yàn)。本調(diào)研報告重點(diǎn)就行政主管部門與綜合執(zhí)法部門協(xié)調(diào)配合、執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制類型不統(tǒng)一等問題進(jìn)行認(rèn)真分析，并提出意見建議。

一、基本情況和成效

啟動綜合行政執(zhí)法體制改革后，榮成市著力在“統(tǒng)、分、下”三個方面創(chuàng)新舉措、探索經(jīng)驗(yàn)。一是在“統(tǒng)”上實(shí)行跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法，按照“基層發(fā)生頻率高、與人民群眾密切相關(guān)、多頭重復(fù)執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜”的標(biāo)準(zhǔn)，將城市管理、文化廣電新聞出版、國土資源、物業(yè)管理、食品藥品監(jiān)管、水務(wù)管理、環(huán)境保護(hù)、旅游管理、農(nóng)業(yè)（含畜牧獸醫(yī)、農(nóng)機(jī)）等方面法律、法規(guī)、規(guī)章制度規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)納入綜合執(zhí)法范圍，組建榮成市綜合行政執(zhí)法局，實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍跨部門綜合執(zhí)法”。二是在“分”上實(shí)行部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法，整合部門內(nèi)設(shè)多支執(zhí)法隊(duì)伍，集中交由一支隊(duì)伍行使責(zé)權(quán)，整合勞動保障、交通運(yùn)輸、海洋漁業(yè)、衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督、市場監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)監(jiān)察、食品藥品稽查系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法隊(duì)伍。目前，全市共保留8支執(zhí)法隊(duì)伍（含綜合行政執(zhí)法局下設(shè)的執(zhí)法大隊(duì)），基本實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)執(zhí)法權(quán)的集中。三是在“下”上堅(jiān)持重心下移，向鎮(zhèn)（街道）、功能區(qū)延伸，在石島管理區(qū)、好運(yùn)角旅游度假區(qū)設(shè)立兩處綜合執(zhí)法大隊(duì)，成立22個執(zhí)法中隊(duì)，派駐各鎮(zhèn)（街道），負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法。堅(jiān)持執(zhí)法屬地管理，鎮(zhèn)街設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，與派駐執(zhí)法中隊(duì)聯(lián)合辦公，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)執(zhí)法工作。

據(jù)不完全統(tǒng)計，通過改革，全市執(zhí)法隊(duì)伍由17支整合為8支，重塑了執(zhí)法組織架構(gòu)，拓展了執(zhí)法范圍和內(nèi)容，有效整合行政資源，取得良好成效。一是整合執(zhí)法力量。實(shí)行綜合執(zhí)法，在一定程度上解決執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，節(jié)約行政成本、提高行政效能。二是加強(qiáng)監(jiān)督制約。通過改革，初步實(shí)現(xiàn)處罰與政策制定、行政審批、行政監(jiān)督職能相對分開，強(qiáng)化不同權(quán)力之間的監(jiān)督和制約，為全面構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)互相制約、互相協(xié)調(diào)的行政管理體制積累了經(jīng)驗(yàn)。三是提高了執(zhí)法水平。改變以往分散執(zhí)法、突擊整治的行政執(zhí)法方式，大力推行規(guī)范化管理，全面推行“雙隨機(jī)、一公開”，強(qiáng)化執(zhí)法人員培訓(xùn)和制度建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)施“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，使執(zhí)法行為更加公平、公正。

二、存在的主要問題

（一）主管部門和執(zhí)法部門配合協(xié)調(diào)還不夠一致。一是行政主管部門認(rèn)識不到位。部門的監(jiān)督處罰職能剝離出來交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)后，少數(shù)部門混淆管理和執(zhí)法的性質(zhì)，習(xí)慣以執(zhí)法解決管理問題，主觀上將管理職能也卸載轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層，增加工作層次、肢解管理職能，造成日常監(jiān)督管理工作弱化。二是主管部門與執(zhí)法部門配合機(jī)制不完善。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的是從有關(guān)部門分離出來的執(zhí)法職能，其中有些執(zhí)法事項(xiàng)是無法單獨(dú)處理的，需要得到監(jiān)管部門的支持配合或聯(lián)合執(zhí)法，一些推諉扯皮、爭功推過的問題也暴露出來，影響了執(zhí)法效能。如：在違法建筑拆除方面，需要多部門聯(lián)動，在互相磨合過程中，極易產(chǎn)生新的職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法，影響執(zhí)法效能。

（二）執(zhí)法隊(duì)伍改革配套政策還不夠完善。機(jī)構(gòu)和職能整合后，在人員整合上無政策支持，導(dǎo)致產(chǎn)生新的問題。一是以往執(zhí)法是主管部門開展管理工作的主要方式，具體工作中將機(jī)關(guān)人員和執(zhí)法人員捆綁使用情況十分普遍，嚴(yán)格按照要求劃轉(zhuǎn)人員、整合機(jī)構(gòu)，實(shí)際上執(zhí)法力量被削弱。二是原執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員身份多元化，統(tǒng)一整合后，按照要求，保持原人員編制類型不變，無法統(tǒng)一編制類型，造成人員編制與機(jī)構(gòu)性質(zhì)不匹配問題，這些問題涉及到個人利益，如不及時解決將產(chǎn)生新的矛盾和問題。

三、主要意見和建議

（一）理順主管部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作關(guān)系。堅(jiān)持能綜合的盡量綜合，不能綜合的不必強(qiáng)求原則，科學(xué)合理地劃定綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍，建立職責(zé)動態(tài)調(diào)整機(jī)制和密切協(xié)調(diào)配合機(jī)制，避免綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與主管部門職責(zé)交叉。一方面，組織綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)列出配合事項(xiàng)清單，明確主管部門承擔(dān)的協(xié)調(diào)配合任務(wù)，建立聯(lián)動機(jī)制，積極發(fā)揮主管部門優(yōu)勢，為綜合執(zhí)法做好服務(wù)保障。另一方面，建立規(guī)劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、行政協(xié)調(diào)制度、行政協(xié)助制度，采取干部跨部門任職的方式，完善綜合執(zhí)法部門與主管部門密切配合機(jī)制，建立起全面而規(guī)范的公務(wù)合作制度，加強(qiáng)相互之間協(xié)調(diào)配合，及時解決共性問題，確保統(tǒng)一行動、步調(diào)一致。

（二）因地制宜統(tǒng)一人員編制類型。中央明確要求，本屆政府不增加財政供養(yǎng)人員，無法增加編制，只有挖掘編制潛力、創(chuàng)新管理方式才能解決這一問題。一方面，對于整合多支行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)，組建的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可以采取設(shè)置行政執(zhí)法科室和事業(yè)單位的方式，按照人員編制身份、對號入座，解決人員編制不統(tǒng)一問題。另一方面，在整合機(jī)構(gòu)中，要打破原有的條條框框，不能按照原機(jī)構(gòu)核定的人員編制進(jìn)行整合，要按照工作需要，可以整合原監(jiān)管機(jī)關(guān)的人員和編制到綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

（三） 加強(qiáng)外聘執(zhí)法協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)。外聘執(zhí)法協(xié)管員作為一支重要力量，在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法中發(fā)揮重要作用，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)刻不容緩。一方面，要合理核定配備總量，區(qū)分各領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍的人員編制情況，根據(jù)工作需要，科學(xué)核定外聘執(zhí)法協(xié)管員配備總量，并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，有增有減，確保既節(jié)約行政成本，又能滿足工作需要。另一方面，加大外聘執(zhí)法協(xié)管員業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，準(zhǔn)確界定其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，建立資格認(rèn)證制度，并配備與執(zhí)法任務(wù)相匹配的裝備和設(shè)施，切實(shí)提高其法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。□E：WJJ

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 改革 探索 思考