轉(zhuǎn)移支付是否促進(jìn)了省內(nèi)財(cái)政分權(quán)？
——基于全國(guó)縣級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析

王華春，劉栓虎

(北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875)

轉(zhuǎn)移支付是否促進(jìn)了省內(nèi)財(cái)政分權(quán)？
——基于全國(guó)縣級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析

王華春，劉栓虎

(北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875)

通過(guò)以省級(jí)政府內(nèi)各級(jí)政府間財(cái)政分權(quán)為研究對(duì)象，利用省、地市、縣級(jí)連續(xù)財(cái)政數(shù)據(jù)，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度影響省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的因素進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)財(cái)政收入占比、地區(qū)GDP、預(yù)算內(nèi)教育和衛(wèi)生支出為代表的基本公共服務(wù)支出都促進(jìn)了省內(nèi)財(cái)力下移，形成有利于財(cái)力下移的財(cái)政分權(quán)；而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于其特定的目的性和配資要求不利于省內(nèi)財(cái)力下移。為促進(jìn)包括全國(guó)縣級(jí)政府財(cái)力為核心的基本公共服務(wù)均等化，不僅需要完善中央和省級(jí)政府之間的財(cái)政分權(quán)并匹配相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，而且需要省級(jí)政府內(nèi)部進(jìn)行合理有效分權(quán)和匹配相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，著重發(fā)揮省級(jí)政府利用轉(zhuǎn)移支付在“承上啟下”過(guò)程中促進(jìn)合理的財(cái)政分權(quán)和財(cái)力下移的主導(dǎo)作用，以此發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在省級(jí)政府內(nèi)部向下的財(cái)政分權(quán)作用。

轉(zhuǎn)移支付；財(cái)政分權(quán);縣省財(cái)政支出比;轉(zhuǎn)移支付依存度

一、引 言

實(shí)施分稅制以來(lái)，中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方獲得相應(yīng)的可支配財(cái)力后進(jìn)行大規(guī)模支出，促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，有效保障和不斷改善民生。中央對(duì)地方政府的財(cái)政直接管轄權(quán)限例如稅收分成、轉(zhuǎn)移支付等通常到達(dá)省級(jí)政府，省級(jí)政府對(duì)市、縣下級(jí)政府的管轄方式比照中央與省級(jí)政府的制度安排執(zhí)行，并結(jié)合實(shí)際進(jìn)行合理的財(cái)政分權(quán)。中國(guó)存在較大的地區(qū)差異導(dǎo)致各省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的管轄方式各異，這種差異延伸到了財(cái)政領(lǐng)域，各省級(jí)政府內(nèi)部的政府間財(cái)政權(quán)力配置狀況差異就更大，在此條件下，觀察分析省內(nèi)財(cái)政分權(quán)狀況可以更加真實(shí)和直接地反映中國(guó)財(cái)政分權(quán)情況。本研究將以此為背景，結(jié)合中央對(duì)省級(jí)政府以及省級(jí)政府內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付安排，分析各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以及基本公共服務(wù)支出等對(duì)省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的影響。

財(cái)政分權(quán)的思想源于古典財(cái)政聯(lián)邦主義理論，哈耶克(Hayek, 1949)強(qiáng)調(diào)居民對(duì)公共物品偏好的差異以及中央政府對(duì)居民偏好認(rèn)知的不足，提出除了多區(qū)域共同受益具有強(qiáng)烈外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品之外，其他受益特征明確、外部效應(yīng)不明顯的公共產(chǎn)品最好由該受益區(qū)域的地方政府提供，相應(yīng)的財(cái)權(quán)盡量下放給當(dāng)?shù)卣甗1]。蒂伯特(Tiebout，1956)從競(jìng)爭(zhēng)的角度分析了各級(jí)政府間的分權(quán)，他認(rèn)為如果人們可以自由遷移，那么理性的人會(huì)選擇使自己納稅最少而獲得公共服務(wù)最多的地方居住，即“用腳投票”的方式進(jìn)行居住地和納稅地的選擇[2]。馬斯格雷(Musgrave，1959)夫指出，由于各地區(qū)域存在差異，資源配置決定權(quán)應(yīng)該授權(quán)地方政府行使，對(duì)于全局發(fā)展和福利具有影響的收入分配與穩(wěn)定政策的權(quán)利應(yīng)該歸中央政府行使[3]。奧茨(Oates，1999)提出的分權(quán)定理認(rèn)為，地方政府與中央政府相比更加接近當(dāng)?shù)鼐用瘢哂辛私猱?dāng)?shù)鼐用窆卜?wù)需求的信息優(yōu)勢(shì)，當(dāng)?shù)卣恿私馑茌爡^(qū)域內(nèi)居民需求，如果某些公共產(chǎn)品或者服務(wù)由下級(jí)政府提供相對(duì)于上級(jí)政府提供并無(wú)明顯差異，那么由下級(jí)政府提供效率會(huì)更高[4]。上述傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論側(cè)重于研究財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)福利之間的聯(lián)系，對(duì)研究包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)政政策和制度安排等因素對(duì)財(cái)政分權(quán)的作用研究涉及不多。

隨著財(cái)政分權(quán)理論研究的不斷推進(jìn)特別是財(cái)政分權(quán)的實(shí)踐和推廣，廣大轉(zhuǎn)型國(guó)家的財(cái)政分權(quán)以及與之配套的轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題受到學(xué)術(shù)界關(guān)注，學(xué)界主要關(guān)注各級(jí)政府間財(cái)政分權(quán)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)以及其影響因素研究。王宗杰(1982)[5]、王紹飛(1984)[6]、寇鐵軍(1994)[7]等早期研究除了關(guān)注財(cái)政分權(quán)與集權(quán)、財(cái)政管理體制和央地財(cái)政關(guān)系探討以外，學(xué)界對(duì)財(cái)政分權(quán)的研究不斷深入，相關(guān)文獻(xiàn)利用財(cái)政數(shù)據(jù)檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，其實(shí)證結(jié)果主要分為財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有正效應(yīng)、負(fù)效應(yīng)或者無(wú)效應(yīng)、正負(fù)交互效應(yīng)等。沈坤榮(1997)[8]、林毅夫和劉志強(qiáng)(2000)[9]、沈坤榮和付文林(2005)[10]、錢(qián)穎一(2003)[11]、肖文和周明海(2008)[12]等一些學(xué)者檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)效應(yīng)，總體上認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有正向的促進(jìn)作用，一定程度上解釋和回答了財(cái)政分權(quán)條件下地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展導(dǎo)向促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)。殷德生(2004)[13]、宋玉華等(2008)[14]、范子英和張軍(2010)[15]等一些學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)應(yīng)該在理論上和實(shí)踐上都存在最優(yōu)分權(quán)狀態(tài)，過(guò)度分權(quán)或者分權(quán)不足都不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)存在財(cái)政過(guò)度分權(quán)問(wèn)題，這種過(guò)度分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)某些負(fù)面影響；另外，張晏和龔六堂(2005)[16]、傅勇和張晏(2007)[17]、王文劍和覃成林(2008)[18]、周業(yè)安和章泉(2008)[19]、王韜和沈偉(2009)[20]等學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響是復(fù)雜的，隨著研究時(shí)間和研究地域的改變，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響可能是正向的也可能是負(fù)向的，而并非以一貫之。上述相關(guān)研究基本將轉(zhuǎn)移支付視為既定條件，其實(shí)不同的轉(zhuǎn)移支付類(lèi)型以及不同層級(jí)的財(cái)政分權(quán)效果存在差異。

由于對(duì)財(cái)政分權(quán)理解的側(cè)重點(diǎn)不同，學(xué)者在研究中所選用的測(cè)量方式存在差異，據(jù)此分析的財(cái)政分權(quán)效應(yīng)結(jié)論也有所不同。龔鋒和雷欣(2010)[21]、謝貞發(fā)和張瑋(2015)[22]等學(xué)者提出質(zhì)疑認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的不同結(jié)論受到不同研究特征影響，對(duì)財(cái)政分權(quán)的不同定義和測(cè)量導(dǎo)致實(shí)證結(jié)論出現(xiàn)差異，引出轉(zhuǎn)移支付對(duì)于中央與地方財(cái)政分權(quán)具有重要影響。在此之前，張光(2013)[23]、陳碩和高琳(2012)[24]、徐永勝和喬寶云(2012)[25]等學(xué)者已經(jīng)注意到上述問(wèn)題并研究了財(cái)政分權(quán)的測(cè)量方法，無(wú)論采取何種不同的財(cái)政分權(quán)測(cè)算方式，除了稅種劃分即收入劃分、支出責(zé)任界定以外，轉(zhuǎn)移支付則成為配合上述收支劃分以外的資金來(lái)源和保障，并成為影響財(cái)政分權(quán)的最重要影響因素之一。

隨著財(cái)政分權(quán)研究的深入以及轉(zhuǎn)移支付制度的建立，部分學(xué)者將財(cái)政分權(quán)研究的重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向探討影響財(cái)政分權(quán)程度的因素，其中多數(shù)文獻(xiàn)研究都涉及到轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政分權(quán)的影響，而影響效果有正有負(fù)。何慶光(2009)對(duì)中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付、地方稅收入和財(cái)政分權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政分權(quán)之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，轉(zhuǎn)移支付和地方稅收都促進(jìn)了財(cái)政分權(quán)，由于轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范性而影響了省以下政府財(cái)政分權(quán)的進(jìn)程，并出現(xiàn)公共支出與財(cái)力不匹配現(xiàn)象[26]。侯石安和靳友雯(2013)通過(guò)考察財(cái)政分權(quán)水平與地方轉(zhuǎn)移支付依存度間關(guān)系，提出中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)財(cái)政縱向均衡的同時(shí)，加劇了地區(qū)間橫向財(cái)力失衡。財(cái)政分權(quán)與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依存度正相關(guān)，財(cái)政支出分權(quán)對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移支付依存度影響明顯[27]。付文林和趙永輝(2016)提出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付再分配功能有助于促進(jìn)地區(qū)間公共品供給均衡，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付特別是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付削弱地方稅收征管激勵(lì)作用明顯，并不利于推進(jìn)合理的財(cái)政分權(quán)。推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化需要降低專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、提高以財(cái)力均等化為目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付占比，構(gòu)建地區(qū)間激勵(lì)兼容轉(zhuǎn)移支付分配制度，促進(jìn)區(qū)域間合理的財(cái)政分權(quán)[28]。

世界銀行的黃佩華和迪帕克(2003)較早研究中國(guó)省級(jí)政府內(nèi)部財(cái)政運(yùn)行狀況，他們通過(guò)建立轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的回歸方程，指出現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在與均等化目標(biāo)相悖之處，中國(guó)高度分權(quán)的財(cái)政體制削弱了財(cái)政效果，加劇了區(qū)域間的不平衡，轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)財(cái)政收入和人均GDP存在高度的正相關(guān)關(guān)系，有悖于公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。分稅制改革重點(diǎn)應(yīng)該是合理配置各級(jí)政府的支出責(zé)任與事權(quán)，更加公平有效的是財(cái)政資源在各級(jí)政府間的合理分配[29]。吳木鑾和王聞(2011)認(rèn)為作為單一制國(guó)家的中國(guó)內(nèi)部各省之間財(cái)政分權(quán)的差異極大，得到越多的中央轉(zhuǎn)移支付的省級(jí)政府，向下的財(cái)政分權(quán)程度越低。這與省級(jí)政府可能扮演“攫取之手”角色而截留部分轉(zhuǎn)移支付，并未伸出“援助之手”相關(guān)，為此應(yīng)該建立更加透明高效的轉(zhuǎn)移支付體系，并需要進(jìn)一步規(guī)范省級(jí)政府內(nèi)部的財(cái)政分權(quán)并促進(jìn)財(cái)力下移[30]。寧家耀和吳自強(qiáng)(2012)認(rèn)為省份過(guò)高的轉(zhuǎn)移支付依存度降低了省內(nèi)分權(quán)，導(dǎo)致省級(jí)政府過(guò)度集權(quán)。省級(jí)政府以下財(cái)政分權(quán)參照中央與省級(jí)政府的分權(quán)安排自行調(diào)整，地方政府“雙重援助依賴”引起省級(jí)政府以下過(guò)度集權(quán)，省級(jí)政府可能產(chǎn)生“橫財(cái)效應(yīng)”和“貪婪效應(yīng)”，采取更加明確規(guī)范減少省級(jí)政府自由裁量的“命令模式”可以對(duì)省級(jí)政府以下財(cái)政分權(quán)起到積極作用[31]。王華春等(2016)將轉(zhuǎn)移支付細(xì)化為一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，分別分析影響省本級(jí)、地市本級(jí)和縣級(jí)財(cái)政權(quán)力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、轉(zhuǎn)移支付依存度、行政費(fèi)用占比和財(cái)政收入占比等主要因素發(fā)現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有利于省本級(jí)和地市本級(jí)的財(cái)政權(quán)力擴(kuò)大，而對(duì)縣級(jí)財(cái)政權(quán)力有負(fù)面影響[32]。可見(jiàn)，已有研究在肯定財(cái)政分權(quán)效果的同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付和省內(nèi)財(cái)政分權(quán)已有研究，但從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)性角度研究財(cái)政分權(quán)效果方面仍顯不足。

中國(guó)有中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府，為當(dāng)今各國(guó)財(cái)政層級(jí)最多的大國(guó)，根據(jù)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政匹配原則，相應(yīng)地從中央到地方擁有五級(jí)財(cái)政，每一層級(jí)政府所擁有的財(cái)力和承擔(dān)的支出責(zé)任具有不同定位和明顯區(qū)別*省級(jí)政府承擔(dān)著中央與省級(jí)以下政府之間“承上啟下”的功能，市級(jí)(州級(jí))政府職能基本上由省級(jí)政府確定而存在一定差異，縣級(jí)政府離居民最近、最直接，政府各項(xiàng)職能在縣級(jí)政府基本有所體現(xiàn)。。財(cái)政分權(quán)的不同狀態(tài)可以簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為財(cái)政權(quán)力在各級(jí)政府之間的不同劃分，特別是相應(yīng)的各級(jí)政府最終在財(cái)政支出中占據(jù)了多大的份額具有直觀的說(shuō)服力。而觀察中央和地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，中央收入比重持續(xù)增長(zhǎng)，而地方政府收入并沒(méi)有以適應(yīng)財(cái)政支出責(zé)任增長(zhǎng)的步伐而相應(yīng)增加，重心下移的財(cái)政分權(quán)并沒(méi)有同時(shí)進(jìn)行，財(cái)力也沒(méi)有明顯出現(xiàn)下移趨勢(shì)。中國(guó)出現(xiàn)“財(cái)力上移、事權(quán)下移”現(xiàn)象的同時(shí)，地方政府特別是縣級(jí)政府支出在事實(shí)上占有絕對(duì)大的份額，成為世界上財(cái)政最為分權(quán)的國(guó)家之一，也說(shuō)明如何更好地促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于向基層分權(quán)具有重要意義*從中央占地方財(cái)政支出比例上看，世界平均水平為65∶35，發(fā)展中國(guó)家為85∶15，中國(guó)近年數(shù)據(jù)為15∶85；從中央公務(wù)員占全國(guó)公務(wù)員比例上看，世界平均水平為中央公務(wù)員占三分之一左右，中國(guó)中央公務(wù)員目前大約占6%，這可能導(dǎo)致一些本應(yīng)該由中央承擔(dān)的事務(wù)需要交給地方政府完成，中央對(duì)地方進(jìn)行撥款以及對(duì)地方政府的干預(yù)可能涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)主要領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)基層導(dǎo)向的財(cái)政分權(quán)意義明顯。具體分析參見(jiàn)：李燕，許宏才.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系圖解[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006，190-191。。

如圖1所示，中國(guó)政府實(shí)際財(cái)政支出權(quán)力從整體來(lái)觀察呈現(xiàn)出先上升然后逐漸下移的趨勢(shì)。隨著1994年分稅制改革的實(shí)施，特別是1996年之后中央政府財(cái)政支出比例以及省本級(jí)財(cái)政支出比例穩(wěn)步攀升，地市本級(jí)財(cái)政支出比例和縣級(jí)財(cái)政支出比例不斷下滑，財(cái)政支出比重的變化趨勢(shì)表明財(cái)力不斷向上集中*財(cái)力集中到頂級(jí)政府即中央政府，或者集中到區(qū)域?qū)蛹?jí)的頂級(jí)政府即省級(jí)政府。這一過(guò)程即通常所指的分稅制后一段時(shí)間明顯地體現(xiàn)著“財(cái)力上移、事權(quán)下移”特征，財(cái)力集中過(guò)程加劇了地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清楚和不匹配問(wèn)題。。從2000年到2013年的十四年間，中央政府在全國(guó)財(cái)政總支出中的比重從34.8%下降到14.6%，而縣級(jí)政府的財(cái)政支出比重則從19.1%攀升到41.0%，地方政府中尤其是縣一級(jí)政府正承受著越來(lái)越大的財(cái)政支出壓力，作為與民生最為直接相關(guān)的縣級(jí)政府在其中扮演著重要角色*縣級(jí)政府的作為事關(guān)當(dāng)?shù)孛裆纳婆c發(fā)展。從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上看，文教、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出占有較大比重，農(nóng)村大量的農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村合作醫(yī)療等公共產(chǎn)品也主要通過(guò)縣級(jí)財(cái)政組織實(shí)施。具體分析參見(jiàn)：楊松良.中國(guó)的財(cái)政分權(quán)與地方教育供給：省內(nèi)分權(quán)和財(cái)政自主性的視角[J].財(cái)經(jīng)研究，2013，(1)：17-26。。

圖1 中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出占比數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》相關(guān)資料整理。

由于中央對(duì)各省的財(cái)政管轄特別是稅收分成、轉(zhuǎn)移支付等基本到省級(jí)政府，省級(jí)政府對(duì)市、縣政府的管轄參照上述制度安排，省級(jí)政府對(duì)于如何向下分配財(cái)力具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)和較大的自由裁量權(quán)，不同省份之間和內(nèi)部的向下分權(quán)形態(tài)有別，這也是為何要深入到縣一級(jí)政府，觀察省級(jí)政府內(nèi)部財(cái)政分權(quán)的原因，以便于全面充分觀察省級(jí)政府內(nèi)部財(cái)政分權(quán)情況。

2000年和2001年成為了主要各級(jí)政府財(cái)政收支狀況的轉(zhuǎn)折點(diǎn)*2000年，中央政府財(cái)政支出比例到達(dá)峰值，2001年省級(jí)政府財(cái)政支出比例達(dá)到峰值。，此后中央政府財(cái)政支出占比和省本級(jí)政府財(cái)政支出占比不斷下降。相對(duì)于省本級(jí)政府的緩慢下降，中央政府的下降則更為迅速，同時(shí)，地市本級(jí)財(cái)政支出占比和縣級(jí)政府財(cái)政支出占比不斷上升，其中縣級(jí)政府支出占比上升的趨勢(shì)更為明顯。中央政府財(cái)政支出占比先后在2005年、2008年和2010年被縣、地市本級(jí)和省本級(jí)財(cái)政支出占比超越，且還處于不斷下降的通道，財(cái)政支出權(quán)力出現(xiàn)了向下轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。由于“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等體制原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)政支出占比一直很低，并且處于緩慢下行趨勢(shì)*除了受到“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等體制因素影響以外，城市化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人口向縣城和縣城以上的城市聚集，二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)換，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政支出必然減少。。

除了觀察上述五級(jí)政府財(cái)政支出總體變化趨勢(shì)外，還有必要了解中國(guó)省級(jí)政府內(nèi)部財(cái)政支出呈現(xiàn)的大體狀況。根據(jù)相應(yīng)年份省、地市和縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料，圖2展示了各省內(nèi)部以財(cái)力支出為代表的財(cái)政支出權(quán)力分配狀況，從中可見(jiàn)大部分省份的分布趨勢(shì)和上述圖1所展示的全國(guó)財(cái)政支出趨勢(shì)基本一致，在省級(jí)政府內(nèi)部，縣級(jí)財(cái)政支出占比最高，地市本級(jí)財(cái)政支出占比次之，省本級(jí)財(cái)政支出最低。部分省份由于種種因素，呈現(xiàn)出了穩(wěn)定的金字塔形式、橄欖型、紡錘型等不同的情形*已有研究提出穩(wěn)定的金字塔形式，如江蘇、浙江等；橄欖Ⅰ型到金字塔形過(guò)渡形式，如廣東、遼寧等；紡錘Ⅰ型到金字塔形過(guò)渡形式，如江西、四川等；紡錘Ⅱ型到紡錘Ⅰ型過(guò)度形式，如陜西、寧夏等；較為穩(wěn)定的紡錘Ⅰ型，如貴州、廣西等；較為穩(wěn)定的紡錘Ⅱ型，如西藏等。具體分析參見(jiàn)：王華春，劉栓虎，劉清杰.中國(guó)財(cái)政分權(quán)的決定因素與差異性分析——基于省、地市和縣級(jí)政府2000—2007年的實(shí)證數(shù)據(jù)[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2016，(5)：79-85，94。其他代表性學(xué)者張光分析提出，中國(guó)中央、省、縣級(jí)政府之間的財(cái)力呈現(xiàn)以下分權(quán)形態(tài)，財(cái)力下沉型，如浙江、江蘇等；財(cái)力上浮型，如青海、寧夏等；財(cái)力中凸型，如廣東、遼寧；財(cái)力中凹型，如山西、河北等。具體分析參見(jiàn)：張光.財(cái)政分權(quán)省際差異、原因和影響初探[J].公共行政評(píng)論，2009，(1)：133-158。，在省級(jí)政府內(nèi)部政府層級(jí)之間存在不同的財(cái)政分權(quán)形態(tài)。

圖2 全國(guó)各省內(nèi)部省本級(jí)、地市本級(jí)、縣財(cái)政支出占比注：直轄市縣改區(qū)變換較大且地域相對(duì)有限，本研究不涉及京、津、滬、渝四個(gè)直轄市。數(shù)據(jù)根據(jù)《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料(相應(yīng)年份)》《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料(相應(yīng)年份)》整理得到。

綜上所述，雖然大部分省份內(nèi)部財(cái)政分權(quán)狀況與全國(guó)趨勢(shì)具有相似性，但是仍有部分省份內(nèi)部財(cái)政分權(quán)特別是支出方面與全國(guó)趨勢(shì)具有差異性，根據(jù)上述省級(jí)政府間的差異狀況，本研究的目的之一是探尋影響各省級(jí)政府內(nèi)部財(cái)政分權(quán)狀態(tài)差異的因素，特別是轉(zhuǎn)移支付是否促進(jìn)省級(jí)政府內(nèi)部財(cái)政分權(quán)。結(jié)合財(cái)政分權(quán)重點(diǎn)研究其關(guān)鍵性影響因素，特別是針對(duì)多數(shù)研究基于省際間財(cái)政分權(quán)進(jìn)行，而較少研究省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的決定因素。本研究擬在之前研究的基礎(chǔ)上，以省內(nèi)財(cái)政分權(quán)狀況為對(duì)象，主要研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)省內(nèi)各級(jí)政府間財(cái)政權(quán)力分配的影響，分別分析一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)其影響程度。

二、基本理論模型

本研究以省內(nèi)財(cái)政分權(quán)狀況為研究目標(biāo)，根據(jù)構(gòu)造理論模型并加以檢測(cè)，實(shí)證研究財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的思路*Bolton和Roland根據(jù)Tiebout模型認(rèn)為當(dāng)個(gè)人在公共品上的不同偏好存在條件下，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和一體化所形成的勞動(dòng)力和資本等生產(chǎn)要素流動(dòng)有利于地方政府最終提供合意的公共物品，以增加居民效用和福利并滿足其多樣性需求。具體分析參見(jiàn)：Bolton P, Roland G. Distributional Conflicts, Factor Mobility, and Political Integration[J]. American Economic Review, 1996, 86(2):99-104。。假設(shè)一級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)存在N個(gè)無(wú)差別的次級(jí)政府，轄區(qū)i內(nèi)居民的效用Ui由收入(稅后)nyi和貨幣化的公共服務(wù)gi決定，并假定收入與公共服務(wù)與轄區(qū)居民效用之間呈線性關(guān)系，那么轄區(qū)i內(nèi)居民的效用可以用如下公式表達(dá)：

Ui(nyi,gi)=nyi+giγi=(1-ti)*yi+giγi

其中ti為i地區(qū)在分權(quán)狀態(tài)下(先假定財(cái)政分權(quán)狀態(tài)下上級(jí)政府允許下級(jí)政府自主設(shè)定稅率)稅率，yi為居民收入(平均水平)，γi滿足0<γi<1為居民對(duì)公共物品的偏好程度。貨幣化的公共物品gi由政府稅收收入支持(假定該級(jí)政府只對(duì)居民收入征稅)，稅收收入除了滿足公共物品gi支出之外，還要支持政府的運(yùn)行等。本研究假定i地區(qū)的稅收收入中用于公共支出的比例是θi，即：

gi=θi*ti*yi

Ui(nyi,gi)=nyi+giγi=(1-ti)*yi+(θi*ti*yi)γi

財(cái)政集權(quán)與分權(quán)都存在收益和成本問(wèn)題，假設(shè)不考慮政治等因素，單獨(dú)遵循理性人假設(shè)，二者之間的選擇將取決于成本和收益之間的比較。分權(quán)的成本主要有稅負(fù)的增加、規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失、區(qū)域管轄權(quán)沖突、區(qū)域差異拉大、宏觀調(diào)控難度加大以及市場(chǎng)壁壘等，分權(quán)的收益主要有區(qū)域差異受到的尊重、獲得財(cái)政聯(lián)邦制主義的好處、有利于開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)、公共支出效率的提高以及更有效的政策回應(yīng)性等。

圖3 財(cái)政分權(quán)成本與收益

假設(shè)分權(quán)的成本主要是稅收的增加，也可稱(chēng)之為財(cái)政分權(quán)的價(jià)格。隨著財(cái)政分權(quán)的增加意味著公共支出將相應(yīng)增長(zhǎng)，將它作為財(cái)政分權(quán)的供給量。如圖3所示，財(cái)政分權(quán)的價(jià)格為ti，供給為θi。如果區(qū)域i財(cái)政權(quán)力分配狀況處于A點(diǎn)，那么財(cái)政分權(quán)的供給和需求是相等的，供需達(dá)到了均衡，這時(shí)財(cái)政分權(quán)狀態(tài)最優(yōu)。均衡的供給價(jià)格即稅率為t*，均衡的財(cái)政分權(quán)供給量即公共支出為θ*。如果區(qū)域i財(cái)政權(quán)力分配價(jià)格即稅率達(dá)到了t1，那么財(cái)政分權(quán)的供給會(huì)達(dá)到θ3，而需求只有θ2。供需出現(xiàn)失衡狀態(tài)，財(cái)政分權(quán)供給是過(guò)度的，降低了居民效用水平。降低分權(quán)程度進(jìn)而降低稅率，減少政府公共支出是這時(shí)政府改善民生的正確路徑。如果區(qū)域i財(cái)政權(quán)力分配價(jià)格即稅率達(dá)到了t2，那么財(cái)政分權(quán)的供給是θ1，但是需求卻達(dá)到了θ4的水平。供需再次出現(xiàn)失衡，財(cái)政分權(quán)的供給不足，過(guò)度集權(quán)不僅損害居民的效用，還可能危及市場(chǎng)化進(jìn)程，增加財(cái)政權(quán)力的分配和適度增稅是改善居民效用的正確選擇。

如上所述，對(duì)于i地區(qū)的居民而言，集權(quán)與分權(quán)對(duì)其影響最大的就是稅收的多少與財(cái)政支出效率的高低，其中稅收的多少可以用稅率ti來(lái)衡量(本研究假定只對(duì)收入征稅)，而公共支出效率的高低用稅收收入用于公共支出的比例θi來(lái)衡量。居民的對(duì)財(cái)政分權(quán)與集權(quán)的偏好取決于兩種狀態(tài)下效用的對(duì)比，即：

Ui=(nyi,gi)=nyi+giγi=(1-ti)*yi+(θi*ti*yi)γi

U(ny,g)=ny+gγi=(1-t)*yi+(θ*t*y)γi

ΔU=Ui(nyi,gi)-U(ny,g)

=(t-ti)*yi+(θi*ti*yi)γi-(θ*t*y)γi

求上式極值，對(duì)上式關(guān)于地區(qū)i稅率ti求導(dǎo)，即：

-yi+γi*θi*yi(θi*ti*yi)γi-1=0

以上分析表明集權(quán)和分權(quán)的選擇取決于收入、對(duì)公共物品的偏好程度以及稅收收入用于公共支出的比例。

考慮兩種特殊情形，首先是稅率的一致。如果在分權(quán)狀態(tài)下，下級(jí)政府沒(méi)有獲得稅率設(shè)定權(quán)力(例如中國(guó)地方政府并無(wú)稅收立法權(quán))，那么集權(quán)與分權(quán)的選擇取決于稅收收入用于公共物品的支出，即：

ΔU=Ui(nyi,gi)-U(ny,g)

=(θi*t*yi)γi-(θ*t*y)γi

=tγi*[(θi*yi)γi-(θ*y)γi]

以上判斷從側(cè)面回應(yīng)了奧茨的分權(quán)定理，即與上一級(jí)政府相比，地方政府具有更加接近轄區(qū)居民，擁有相應(yīng)的信息優(yōu)勢(shì)或較低的反饋成本，更加充分掌握管轄區(qū)域居民對(duì)公共服務(wù)的需求。在奧茨設(shè)定的情形下，實(shí)行財(cái)政分權(quán)顯然優(yōu)于財(cái)政集權(quán)，可以更加有效地滿足居民不同偏好和個(gè)性化需求。

再考慮第二種情形，假定分權(quán)狀態(tài)下存在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付TR，則該區(qū)域居民的效用函數(shù)變?yōu)椋?/p>

Ui(nyi,gi)=nyi+giγi=(1-ti)*yi+(θi*ti*yi+TR)γi

在發(fā)生轉(zhuǎn)移支付條件下，再次對(duì)比財(cái)政分權(quán)與集權(quán)狀態(tài)下居民效用差異，即：

ΔU=Ui(nyi,gi)-U(ny,g)

=(t-ti)*yi+(θi*ti*yi+TR)γi-(θ*t*y)γi

同樣，再次求上式極值，對(duì)上式關(guān)于ti求導(dǎo)，即：

-yi+γi*θi*yi(θi*ti*yi+TR)γi-1=0

三、數(shù)據(jù)與檢驗(yàn)思路

根據(jù)以上理論模型推導(dǎo)，政府之間財(cái)政權(quán)力的分配取決于分權(quán)成本與收益的對(duì)比，進(jìn)一步分解為收入、對(duì)公共物品的偏好程度以及稅收收入用于公共支出的比例、轉(zhuǎn)移支付等因素。目前包括省級(jí)政府在內(nèi)的地方政府并未獲得法定的稅率設(shè)置權(quán)限，稅負(fù)對(duì)財(cái)政分權(quán)的影響被削弱。在稅率一致的條件下，轉(zhuǎn)移支付成為影響政府間財(cái)政權(quán)力分配的重要因素。根據(jù)以上分析，轉(zhuǎn)移支付額度的增加有利于降低分權(quán)成本而促進(jìn)上級(jí)政府向下級(jí)政府分權(quán)，本研究將對(duì)此進(jìn)行進(jìn)一步驗(yàn)證。

在以上各個(gè)指標(biāo)獲得的基礎(chǔ)上，本研究采用以下實(shí)證模型：

Fit=C+α*TRit+β*Xit+εit

其中，F(xiàn)it為衡量財(cái)政分權(quán)的量，TRit為轉(zhuǎn)移支付變量，屬于本研究的核心變量，包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，Xit為其他控制變量。

由于財(cái)政政策的延續(xù)性，之前的財(cái)政政策可能會(huì)對(duì)以后的政策造成影響，由此可能產(chǎn)生內(nèi)生性問(wèn)題，為了分析問(wèn)題的嚴(yán)謹(jǐn)，本研究進(jìn)一步引入了如下的動(dòng)態(tài)面板模型：

Fit=C+α*Fit(-1)+β*TRit+γ*Xit+εIT

其中，F(xiàn)it(-1)為Fit的一期滯后變量，其他變量與上式相同。為了求得更準(zhǔn)確的估計(jì)量，本文采用GMM/DPD方法對(duì)模型進(jìn)行估計(jì)*GMM/DPD方法模型使用代線性估計(jì)替代動(dòng)態(tài)誤差估計(jì)，在使用面板數(shù)據(jù)估計(jì)需求模型應(yīng)用中說(shuō)明替代估計(jì)結(jié)果的重要性。具體分析參見(jiàn)：Blundell R., Bond S. Initial Conditions and Moment Restrictions in Dynamic Panel Data Models[J]. Journal of Econometrics, 1998, Vol. 87, No.1: 115-143。。

本研究對(duì)象限定為省內(nèi)財(cái)政分權(quán)狀況，從圖1可以發(fā)現(xiàn)全國(guó)的財(cái)政支出權(quán)力在2000前后發(fā)生了巨大的變化，財(cái)政的實(shí)際支出出現(xiàn)下移的趨勢(shì)。另一方面，由于資料的可獲得性以及統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，本研究的起始時(shí)間設(shè)定為2000年，終止時(shí)間是2007年，時(shí)間跨度為8年。本研究所選用財(cái)政收支、轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部國(guó)庫(kù)司、預(yù)算司編撰的《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》以及財(cái)政部國(guó)庫(kù)司編撰的《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。全國(guó)和各省GDP數(shù)據(jù)來(lái)自中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局相應(yīng)的公報(bào)?？紤]到管理體制和性質(zhì)方面的差異，本研究在實(shí)證分析部分剔除了京、津、滬、渝4個(gè)直轄市數(shù)據(jù)。

為了分析的完整性，本研究引入了四個(gè)控制變量。預(yù)算內(nèi)教育支出與預(yù)算內(nèi)衛(wèi)生支出占比反映了各省區(qū)基本公共服務(wù)的提供狀況，縣級(jí)政府作為基層政府，承擔(dān)了大量的基本公共服務(wù)提供任務(wù)，該類(lèi)支出的擴(kuò)大，必定帶來(lái)縣級(jí)財(cái)政支出權(quán)力的擴(kuò)大；另一個(gè)重要控制變量為收入指標(biāo)，即縣級(jí)財(cái)政收入占全省財(cái)政收入比例，該指標(biāo)主要反映財(cái)力收入在全省各級(jí)政府之間的實(shí)際分配狀況*部分研究將該指標(biāo)稱(chēng)為收入財(cái)政分權(quán)指標(biāo)。。財(cái)政收入是財(cái)政支出的對(duì)立面，同時(shí)是財(cái)政支出的重要保證。一級(jí)政府只有掌握了相應(yīng)的財(cái)政收入才可能獲得充分的財(cái)政自主權(quán)，即如果一級(jí)政府擁有較大比重的財(cái)力支配，則財(cái)政分權(quán)越向該級(jí)政府集中。人均GDP衡量地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在回歸模型中用于說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)財(cái)政收入具有直接影響作用。表1給出了本研究所選用數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)描述。

表1 變量統(tǒng)計(jì)描述

圖4 財(cái)政分權(quán)指標(biāo)理論分布圖

本研究使用了縣、省財(cái)政支出比指標(biāo)衡量省內(nèi)財(cái)政分權(quán)狀況，為了更好的分析財(cái)政分權(quán)狀況逐年的變化趨勢(shì)，圖4給出了本研究該指標(biāo)的理論分布圖(Theoretical Distribution)。

從圖4以看出縣、省財(cái)政支出比指標(biāo)的峰值出現(xiàn)在1和2之間，其峰值在不斷右移，且伴隨著峰度的增大，說(shuō)明了縣、省財(cái)政支出對(duì)比比值不斷增大，財(cái)政權(quán)力不斷向縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移。同時(shí)，隨著峰度的增大，區(qū)域之間財(cái)政分權(quán)狀況差異逐漸拉大。

四、檢驗(yàn)結(jié)果

由于面板數(shù)據(jù)有時(shí)間和截面兩個(gè)不同維度，在面板數(shù)據(jù)估計(jì)過(guò)程中可以選擇混合模型、固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型。通常根據(jù)豪斯曼檢驗(yàn)結(jié)果，可以在個(gè)體固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型之間做出選擇，似然比檢驗(yàn)結(jié)果有助于確定使用個(gè)體固定效應(yīng)模型還是混合模型。本研究實(shí)證模型經(jīng)過(guò)似然比檢驗(yàn)和豪斯曼檢驗(yàn)，最終確定研究中所涉及回歸應(yīng)該使用固定效應(yīng)模型進(jìn)行分析。

表2 基于固定效應(yīng)模型的檢驗(yàn)*一般性轉(zhuǎn)移支付分配更多的考慮經(jīng)濟(jì)因素，為避免和表征經(jīng)濟(jì)的變量人均GDP出現(xiàn)多重共線現(xiàn)象，故在本次回歸中未引入。

注：*、**、***分別表示10%、5%、1%的顯著水平，括號(hào)內(nèi)為對(duì)應(yīng)回歸系數(shù)的t值。下同。

表2給出使用固定效應(yīng)模型進(jìn)行回歸的結(jié)果。如前所述，被解釋變量為縣、省財(cái)政支出對(duì)比指標(biāo)。根據(jù)以上分析可見(jiàn)，在三個(gè)回歸模型中，本研究所采用的兩個(gè)核心解釋變量在統(tǒng)計(jì)意義和經(jīng)濟(jì)意義上都是顯著的，和模型推導(dǎo)中的預(yù)期是一致的，其中在表2中的方程(1)表明一般性轉(zhuǎn)移支付在分配的時(shí)候并未附帶特殊目的，也不需要下級(jí)政府配資，一般性轉(zhuǎn)移支付降低了財(cái)政分權(quán)成本，有利于財(cái)政權(quán)力向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移，可以促進(jìn)財(cái)力下移；方程(2)表明專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不利于財(cái)政權(quán)力下移，其原因與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配中經(jīng)濟(jì)因素所起的作用較弱，并且專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要下級(jí)政府提供相應(yīng)配資有關(guān)，它有可能提高分權(quán)成本，故它不利于財(cái)政權(quán)力的向下轉(zhuǎn)移；方程(3)將本研究所有核心解釋變量引入，可以發(fā)現(xiàn)其在經(jīng)濟(jì)意義和統(tǒng)計(jì)意義上依然顯著，且對(duì)被解釋變量的影響效應(yīng)一致。

除了核心解釋變量之外，本研究還引入四個(gè)控制變量進(jìn)一步提升研究可信度*一般性轉(zhuǎn)移支付的分配考慮了經(jīng)驗(yàn)因素，為了避免多重共線影響回歸的精度，在表2所示方程(1)和(3)中并未引入人均GDP變量，在方程(2)中為了不遺漏重要變量，故引入人均GDP變量。。在三個(gè)回歸方程中，縣級(jí)財(cái)政收入占比和預(yù)算內(nèi)教育支出占比在經(jīng)濟(jì)意義和統(tǒng)計(jì)意義上是顯著的?？h級(jí)財(cái)政收入代表了縣級(jí)財(cái)政自我滿足的程度，收入是支出的保證?？h級(jí)財(cái)政收入的增加，保證了其支出權(quán)力的行使。如前所述，本研究引入預(yù)算內(nèi)教育支出占比指標(biāo)意在衡量基本公共服務(wù)增加對(duì)財(cái)政分權(quán)的影響。縣級(jí)政府是最穩(wěn)定、最為接近居民的一級(jí)政府，正如理論推導(dǎo)部分所顯示，政府對(duì)居民偏好的更好回應(yīng)有利于財(cái)政分權(quán)的實(shí)現(xiàn)。由于縣級(jí)政府相對(duì)于省級(jí)政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦钠茫室越逃托l(wèi)生為代表的基本公共服務(wù)支出的增加必然帶來(lái)財(cái)政權(quán)力的向縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移。在表2方程(2)中引入人均GDP變量，通過(guò)回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)其在經(jīng)濟(jì)以及統(tǒng)計(jì)上都是顯著的，其對(duì)財(cái)政分權(quán)的正向效應(yīng)說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府相對(duì)于落后地區(qū)獲得了更多的財(cái)力支持。

表3 基于固定效應(yīng)模型的檢驗(yàn)

上述模型可能存在內(nèi)生性問(wèn)題，為了避免嫌疑本研究采用GMM/DPD方法估計(jì)了引入滯后量的動(dòng)態(tài)面板模型，估計(jì)結(jié)果如表3所示。

從表中不難發(fā)現(xiàn)，三個(gè)方程的J-statistic統(tǒng)計(jì)量及其概率值在統(tǒng)計(jì)上都是顯著的，說(shuō)明上述表2中所采用固定效應(yīng)模型是成立的。從表3中可以發(fā)現(xiàn)，縣、省財(cái)政支出對(duì)比一期滯后項(xiàng)系數(shù)為正且十分顯著，說(shuō)明用該指標(biāo)考量的財(cái)政分權(quán)狀況具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。本研究中所涉及的核心解釋變量依然顯著，其對(duì)縣、省財(cái)政支出對(duì)比指標(biāo)的影響效應(yīng)與表2中結(jié)果一致。

五、結(jié)論與政策含義

上述通過(guò)省內(nèi)各級(jí)政府間財(cái)政分權(quán)，以省、地市、縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)為支撐，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付影響省內(nèi)財(cái)政分權(quán)因素的分析發(fā)現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)財(cái)政收入占比、地區(qū)GDP、預(yù)算內(nèi)教育和衛(wèi)生支出等基本公共服務(wù)支出都促進(jìn)了省內(nèi)財(cái)政權(quán)力下移，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于其特定目的和配套資金要求不利于省內(nèi)財(cái)政權(quán)力下移。實(shí)證分析表明，中央和省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付影響各級(jí)政府間財(cái)政分權(quán)，因而有效發(fā)揮省級(jí)政府的財(cái)政分權(quán)下移導(dǎo)向是形成區(qū)域內(nèi)合理財(cái)政分權(quán)的重要出路。教育、衛(wèi)生等公共支出帶來(lái)財(cái)力支出向基層政府下移，政府滿足和回應(yīng)居民偏好有助于形成合理的財(cái)政分權(quán)特別是財(cái)力的下移。

一般性轉(zhuǎn)移支付整體上擔(dān)負(fù)著平衡地區(qū)發(fā)展差異的重任，其分配的關(guān)鍵性因素主要考慮均衡發(fā)展等公平性因素，理論和實(shí)證分析部分已經(jīng)證明一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政權(quán)力下移的重要性。針對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目存在種類(lèi)較多、目標(biāo)多元，均等化功能被弱化、資金分配方式不明確等問(wèn)題，需要清理和整合部分一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，健全一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，按照考慮人口因素、人均國(guó)民生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入、自然因素等因素法分配一般性轉(zhuǎn)移支付資金，真實(shí)反映不同區(qū)域支出成本差異，規(guī)范和完善一般性轉(zhuǎn)移支付。

如上所述，以教育和衛(wèi)生為代表的公共服務(wù)支出增加帶來(lái)財(cái)政權(quán)力的向縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移，這在經(jīng)濟(jì)以及統(tǒng)計(jì)上都是顯著的，它們對(duì)財(cái)政分權(quán)的正向效應(yīng)說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府相對(duì)于落后地區(qū)獲得了更多的財(cái)力支持。針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過(guò)寬，分配使用不夠科學(xué)，特別是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配并未完全考慮經(jīng)濟(jì)因素，在分配時(shí)已經(jīng)事先確定了用途，且需要接收政府大量配資，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在使用上具有嚴(yán)格的限制條件，不利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)力向下轉(zhuǎn)移。有必要清理、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，對(duì)新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格控制，逐步壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，進(jìn)一步規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金分配使用全過(guò)程監(jiān)控和檢查力度，提高專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行透明度，并配套相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)制度。

轉(zhuǎn)移支付連接著財(cái)政收支預(yù)算、財(cái)政權(quán)力配置等各方面，需要發(fā)揮以轉(zhuǎn)移支付配合各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。在外部效應(yīng)、信息優(yōu)勢(shì)和中央地方政府激勵(lì)相容等基本劃分條件下，合理劃分中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，并將作為財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的后續(xù)配套政策跟進(jìn)。合理配置各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力，使政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任、財(cái)力相匹配，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)，一級(jí)事權(quán)需要一級(jí)財(cái)權(quán)作保證，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任合理劃分是政府有效運(yùn)行的財(cái)力保障，轉(zhuǎn)移支付成為財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分之后提供財(cái)力保障的重要來(lái)源。為增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范性和權(quán)威性，需要加快轉(zhuǎn)移支付立法，規(guī)范其公開(kāi)性，提高透明度，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的可預(yù)見(jiàn)性，研究制定轉(zhuǎn)移支付立法。

轉(zhuǎn)移支付過(guò)程需要充分發(fā)揮省級(jí)政府在區(qū)域內(nèi)促進(jìn)財(cái)政分權(quán)和財(cái)力下移的主導(dǎo)作用。中國(guó)省級(jí)政府在地方政府中處于最高層級(jí)，設(shè)置相對(duì)穩(wěn)定，地位重要，職能范圍廣泛。省級(jí)政府扮演著中央和省級(jí)政府以下的地方政府間“承上啟下”的重要角色。通過(guò)本研究可見(jiàn)，“承上啟下”的省級(jí)政府財(cái)政分權(quán)狀況影響財(cái)力向下擴(kuò)散，應(yīng)該努力使省級(jí)政府以下各級(jí)政府按照中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，與省以下各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付整合使用。而作為政府組織體系基礎(chǔ)的縣級(jí)政府離居民最近、最直接，縣級(jí)基層政府更加了解當(dāng)?shù)鼐用衿?，而?cái)政權(quán)力的下移有助于基層政府回應(yīng)居民偏好；從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上看，除了維持縣級(jí)政府機(jī)關(guān)運(yùn)行以外，縣級(jí)政府承擔(dān)了主要的文教、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出并占有壓倒性比例，也需要省級(jí)政府滿足居民需求，并以此為導(dǎo)向引導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力下移。

全面實(shí)施“營(yíng)改增”后部分地方政府財(cái)政將更加困難，完善轉(zhuǎn)移支付政策顯得更加迫切。雖然修訂后的《預(yù)算法》允許地方政府在一定范圍內(nèi)通過(guò)特定的方式舉借債務(wù)，但是難以滿足資金需求，財(cái)政收入對(duì)財(cái)政支出的約束依然顯著，特別是縣級(jí)政府。重構(gòu)地方稅制體系，尋找新的地方稅種是全面“營(yíng)改增”之后的重點(diǎn)工作之一。但是，合理有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的效果，努力促進(jìn)財(cái)力下移的省內(nèi)財(cái)政分權(quán)成為滿足基層政府特別是財(cái)力緊張地區(qū)基層政府的托底手段。

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DoTransferPaymentsPromoteFiscalDecentralizationattheProvincicalLevel? ——BasedontheAnalysisofPanelDataattheCountyLevelinChina

WANG Huachun, LIU Shuanhu

(School of Government, Beijing Normal Universtiy, Beijing 100875, China)

Based on the fiscal data of provinces, cities and counties, and in combination with the transfer payment system, this research takes fiscal decentralization among governmenst at all levels in the province as the research object，and analyzes the factors influencing the fiscal decentralization within the province. The results indicate that the general transfer payment，the proportion of fiscal revenue at the county level，the GDP and the basic service expense measured by the education expenditure within the budget promote the decentralization of fiscal power in the province. But the special transfer payment，due to its specific purpose and demand of financing, is adverse to the sinking of fiscal power in the province. To promote the equalization of basic public services and financial resources, not only is it necessary to perfect the fiscal power division between the central govenment and the provincial governments, but it’s also of great importance to develop relevant transfer payments. Besides, it’s of equal importance to ensure reasonable and effective power division within the provincial government and develop corresponding transfer payments.

Transfer Payment; Fiscal Decentralization; Contract of Country and Provincial Fiscal Expenditure; Dependence Degree on Transfer Payment

2017-05-02

國(guó)家民委民族問(wèn)題研究項(xiàng)目(2016-GMB-017)；北京市支持中央在京高校共建“公共管理重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)”(2015-2016)項(xiàng)目

王華春(1973-)，男，四川合江人，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師；劉栓虎(1984-)，男，山西大同人，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士生。

F812.7

A

1004-4892(2017)11-0011-13

(責(zé)任編輯:風(fēng)云)