基于大數據時代的地方政府管理創新研究

摘要：運用大數據完善社會治理、提升政府服務和監管能力正成為趨勢。根據國家要求，各級地方政府積極探索實踐，在政府信息公開、優化行政審批、事中事后監管、強化城市管理、綜治平安建設、金融支持等方面推動大數據應用，大數據成為支撐政府促進管理革新、提高服務水平、研判重大問題的有效手段。同時，大數據意識普遍薄弱、數據共享融合進展困難、數據處理技術支撐不夠等諸多因素制約著政府運用大數據的深度和水平。要以科學決策、準確服務為重點，變革政府管理理念、推動政務資源共享、優化決策流程等方面著手，加強大數據應用，推動政府提升管理創新水平。

關鍵詞：大數據；政府；管理創新

大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合，正快速發展為對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行采集、存儲和關聯分析，從中發現新知識、創造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務業態。全球范圍內，運用大數據完善社會治理、提升政府服務和監管能力正成為趨勢。國務院于2015年制定了《促進大數據發展行動綱要》，提出全面推進我國大數據發展和應用，加快建設數據強國。一些地方政府已啟動大數據相關工作，在采集、整合、應用政府數據和社會數據方面進行了積極探索。

一、大數據應用的主要目標：推動政府管理創新

打造精準治理、多方協作的社會治理新模式。將大數據作為提升政府治理能力的重要手段，通過高效采集、有效整合、深化應用政府數據和社會數據，提升政府決策和風險防范水平，提高社會治理的精準性和有效性，增強鄉村社會治理能力；助力簡政放權，支持從事前審批向事中事后監管轉變，推動商事制度改革；促進政府監管和社會監督有機結合，有效調動社會力量參與社會治理的積極性。

建立運行平穩、安全高效的經濟運行新機制。充分運用大數據，不斷提升信用、財政、金融、稅收、統計、資源環境、產品質量、企業登記監管等領域數據資源的獲取和利用能力，豐富經濟統計數據來源，實現對經濟運行更為準確的監測、分析、預測、預警，提高決策的針對性、科學性和時效性，提升宏觀調控以及產業發展、信用體系、市場監管等方面管理效能，保障供需平衡，促進經濟平穩運行。

構建以人為本、惠及全民的民生服務新體系。圍繞服務型政府建設，在公用事業、市政管理、城鄉環境、社會救助、質量安全、社區服務等領域全面推廣大數據應用，利用大數據洞察民生需求，優化資源配置，豐富服務內容，拓展服務渠道，擴大服務范圍，提高服務質量，提升城市輻射能力，推動公共服務向基層延伸，縮小城鄉、區域差距，促進形成公平普惠、便捷高效的民生服務體系。

開啟大眾創業、萬眾創新的創新驅動新格局。形成公共數據資源合理適度開放共享的法規制度和政策體系，建成國家政府數據統一開放平臺，率先在信用、交通、醫療、衛生、就業、社保、地理、農業、安監、金融企業登記監管等重要領域實現公共數據資源合理適度向社會開放，帶動社會公眾開展大數據增值性、公益性開發和創新應用，充分釋放數據紅利，激發大眾創業、萬眾創新活力。

二、目前地方政府發展、應用大數據的基本態勢

通過對泰州市姜堰區有關情況的調查，可以看出，大數據正成為支撐領導機關和政府部門促進管理革新、提高服務水平、研判重大問題的有效手段。

政府信息公開。以建設法治政府、陽光政府為目標，堅持把公開透明作為政府工作的基本制度，拓展深化公開領域，提高公開質量和實效，更好地保障人民的知情權、參與權、監督權。突出重點領域信息公開，深入推進市場監管、資金信息、重大項目、價格收費、統計分析、社會救助、創業就業、棚戶區改造、環境保護、重大決策預公開等十大重點領域信息公開，公開重大領域類信息1053條。2016年，全區通過政府信息公開平臺累計主動公開政府信息4026條，其中各鎮（區）、街道1080條；區級機關2946條。在主動公開的信息中， 政策公文類1174條。

優化行政審批。依托市級電子政務外網數據計算云平臺，建立政務信息資源目錄和交換體系，開展政務信息資源采集、存儲、交換和共享工作，建設全區統一的行政權力運行系統和行政權力事項數據庫，推動實現“統一門戶、統一認證、統一申報、統一查詢、統一互動、統一評價”和網上大廳、實體大廳數據同步、辦事協同、互通互聯。依托省企業注冊登記并聯審批平臺，開發統一的業務系統和數據平臺，按照“一表申請、一窗收件、并聯審批、核發一照”的模式，突破重復審批，實現信息互認，開展“三證合一”試點。開通投資項目在線審批監管平臺，建立網上并聯審批系統和證照數據庫，推進網上服務與大廳服務、線上服務與線下服務互為補充，實現項目信息跨部門、跨層級聯動。開發研制網上審圖系統，實施互聯網+聯合圖審模式，通過互聯網轉遞、送達，實現統一收件、并聯審圖、統一反饋、統一發證。

事中事后監管。以商事領域為重點，市場監管部門運用信息化手段，及時將市場主體登記注冊信息上傳至市場監管信息平臺，審批監管部門主動做好行政指導，并將其納入監管范圍。各級審批部門、行業主管部門通過市場監管信息平臺共享的行政許可、行政處罰等信息，由工商部門統一歸集至企業信用信息公示系統，并及時推送給公共信用信息系統。同時，聯網國家企業信用信息公示系統，對市場主體的注冊登記、許可審批、年度報告、行政處罰、抽查結果、經營異常狀態等信息進行監控，截至目前，全區57945戶市場主體基本信息均已在公示系統進行公示， 2016年度企業年報率已達82%。

強化城市管理。按照“統一規劃、分步實施”的原則，姜堰區從2009年開始在中心城區運行數字化城市管理監督指揮系統。覆蓋面積22平方公里，劃分為245個萬米單元網格、9個管理區域，涉及專業處置部門和相關公司23家。管理對象確定為城市管理部件7大類73小類、城市管理事件6大類67小類。鑒于數字城管和12345熱線的案件信息具有可共享性、管理資源具有可整合性、尋呼系統具有可連接性，2012年，將新建的12345政風行風熱線服務中心與數字化城管監督指揮中心進行有機整合，全力打造“365天、24小時不下班”的服務平臺，為城市管理實現精細化、信息化、科學化搭設了嶄新的平臺。

綜治平安建設。適應“互聯網+”形勢需要，開展全區社會信息資源匯聚整合專項工作，截至目前，匯聚社會信息近億條，實有人口人均社會信息量達125條，全區41個部門、系統、行業掌握的151類社會信息近序時要求進行了更新，初步建成一個信息量大、涉及項目全、覆蓋范圍廣的社會信息資源庫，為各項社會管理工作提供了充分的信息數據支持。圍繞人員管控、涉案車輛物品管控、警情監測分析和社會面巡防布警等方面，研發縱向貫通、橫向合成的數據資源采集管理服務平臺，累計錄入重點單位14028家、重點人員1083人、重點車輛958輛，日常檢查記錄4132條，優化了安全檢查方式，改進了安全管理手段。

農村金融支持。區政府與泰州中支行簽訂共建農村信用體系試驗區合作協議，雙方按照“政府主導、人行牽頭，統一部署、健全機制，多方參與、信息共享”的原則，建立新型農業經營主體信用信息采集、信用信息評價系統，對全區新型農業經營主體信用信息開展采集、評價工作，共建共享征信大數據平臺。以創新農業新型經營主體信用信息評價系統為平臺，開展征信導向融資培育，加強農村信用體系建設，改善農村信用環境，引導金融機構加大“三農”支持力度，促進經濟金融融合發展。

三、大數據應用面臨的主要困境

對于政府管理而言，大數據的價值在于提高決策科學化與管理精細化的水平，然而諸多局限制約著政府對大數據的利用。

大數據意識普遍薄弱。政府接收的數據量之巨，令人難以置信，掣肘于意識、制度和技術等多個原因，政府的海量數據處于“休眠”狀態，真正用于提升業務效率、改變業務流程、變革業務發展的應用并不多，一些決策者對數據決策持冷淡甚至抵觸的情緒。調查顯示，即使在一些已經建立信息化系統的政府管理部門中，對數據認識處于低層次，重視不夠，思想和行動上“不接受、不了解、不使用”，“拍腦袋”決策、封閉式決策仍然是基本的決策方式，很少主動運用數據信息來提升業務能力。這種思維定式天然地排斥數據決策，不會把數據當作決策的基礎。

數據共享融合進展困難。政府決策多帶有全局性，作為輔助決策的大數據分析需借助多部門、多領域的關聯數據。電子政務經過多年的發展，雖然建成了縱橫向業務系統，但建設時期、建設主體、業務領域等的不同導致業務數據標準格式不統一，系統異構、數據異構導致政府在數據管理過程中面臨著數據割據，實際中存在不敢、不愿和不會共享數據的問題。政府部門條形化、層級化衍生出數據保護主義，在數據時代有增無減，出現由“信息孤島”走向“數據孤島”的現象。

數據處理技術支撐不夠。大數據具有信息量大、數據域廣、時效性高等優點，但也會帶來數據類型繁多、價值密度低的問題。要將海量數據轉換為可供決策參考的可讀信息，需要經過數據準備（搜集、抽取、清洗、轉化、加載等）、建立模型、實施部署、輸出結果等多個階段。因此，把紛繁復雜的文字、語音、圖片等數據轉換成可視化和易讀性的決策參考信息是個難度較大的“技術活”，須兼具熟悉的業務能力和專業的技術能力，這對每一級政府、每一個部門都是不小的挑戰。實踐中，若不借助外力，應用時普遍會遇到“信息海洋如何撈干貨”的難題，這是影響數據決策的一大門檻。

政府數據公信力不足。在數據大爆炸的時代，政府、研究機構、企業和公眾卻總是存在著數據不足的感覺，想用的、能用的數據無處可尋，可用的、可信的數據極端匱乏。時至今日，普通群眾要想看到政府部門的相關數據仍不是一件易事，特別是事關民生的決策事項，與其關聯的數據更是“神秘莫測”，致使公眾對政務網公布的諸多數據持不信任態度。往往政府公布一個數據，大家都會提出質疑。在網絡上，也充斥著大量無標簽數據。由于管理部門公布的數據公信力不夠、公開和透明度不高，也就大大降低了數據在政府管理中的作用。

四、應用大數據推動政府管理創新的對策建議

黨的十八屆五中全會明確提出實施國家大數據戰略。大數據已成為“提升政府治理能力的新途徑”。

用大數據思維變革政府管理理念。大數據的本質在于其蘊含的大數據思維，能夠直觀呈現數據背后的人類行為模式。傳統政府管理理念往往是基于社會局部現實的抽象分析方法，基于少部分人的需求來預判大多數人的行為模式和需求，這種理念必須要發生變革才能適應大數據時代的要求。要把大數據思維的價值觀和方法論融入政府管理理念中，從意見征求者轉變為數據收集者，從數據收集者轉向數據分析者，從大數據中預測社會需求，預判社會問題，提升管理效能。要強化大數據的宣傳教育，通過各種方式的宣傳推廣，讓社會各個領域、行業和階層群體接觸與了解大數據的新思維和新技術，為大數據的運用奠定良好的社會基礎。要樹立大數據思維，整合各部門的數據，在現有的基礎上進一步推動數據庫的建立，在對數據分析的基礎上實現治理的精細化和科學化。

推動政務數據資源共享。加速政務數據融合。要依托電子政務平臺普遍開展政府政務公開和政務服務，完善政府數據共享交換平臺，建立信息資源共享目錄，明確共享信息的內容、來源、范圍、更新要求和使用權限，推動信息資源跨地區、跨層級、跨部門共享。通過開放數據接口、制定共享目錄、簽訂共享協議等方式，實現上下級政府之間、政府各部門之間的數據共享交換。推動數據資源開放。要強化對數據資源建設以及數據共享開放、數據質量和安全的審計監督，研究編制數據資源特許使用管理辦法，明確數據安全要求和責任界面，建立政府數據采集、質量保障和安全管理標準，建立政府數據開放平臺和標準體系。加快建立政府數據資源目錄清單，制定政府數據開放計劃，明確各部門數據開放的時間節點和路線圖，促進政府數據在風險可控原則下向社會開放。

優化政府決策流程。當前，由于政府決策、施策的事項紛繁復雜，各類矛盾交織、各種變量融合的情況比比皆是。大數據是新一代信息技術發展的產物，它為提升政府決策能力帶來了現實中的契機，也賦予政府新的活力。要主動借助大數據手段，實時監控、智能預測經濟社會發展動態，及時響應政策訴求，啟動政策議題。利用數據關聯分析、數學建模等技術，在基于廣泛、大量數據的基礎上進行模塊化分析和政策模擬，為決策提供更為系統、準確、科學的參考依據。應用社交網絡、智能終端等傳輸的數據實時分析政策執行效果，提高政府事中感知和事后反饋能力，為決策實施提供更為全面、可靠的實時跟蹤，推動政府決策由過去的經驗型、估計型向數據分析型轉變，最終實現政府決策機制再造。

提高政府管理精準度。利用大數據整合信息，將工商、國稅、地稅、質監等部門所收集的企業基礎信息進行比對分析，對諸如市場監管、檢驗檢疫、違法失信、消費維權、司法審判等各類數據進行交叉融合，精準掌握企業、個人等各類主體的真實狀況，發現監管漏洞，提高執法水平，從而進一步提升政府監督管理的精準性和針對性。要通過深度數據挖掘分析，對市場主體的安全生產、節能排污等行為動向進行風險預測預警，促使政府在跨部門數據共享和聯合行動的基礎上，實時響應、處理公共事件和公眾訴求，對面各類違法行為實施精準打擊，實現從事中干預、事后反應向事前預測、超前預判轉變。

推進“放管服”改革。大數據運用到政府管理中，可以推動簡政放權、放管結合與優化服務統一起來，有助于提高政府服務大眾創業、萬眾創新的效率。要借助大數據了解“雙創”政策落地成效，反饋和診斷“最后一公里”癥結所在，聚焦“痛點”、瞄準“堵點”，有針對性地為公民創辦企業服務，為企業松綁減負，營造親商氛圍，更好地為創業創新清障搭臺。在推廣政府和社會資本合作的領域，要依托“互聯網+政務”，定向推送相關同行業數據、市場競爭態勢，幫助其分析項目的可行性和風險，向其提供權威的注冊登記、市場準入等商事管理制度規定和優惠政策，提升公共服務共建能力和共享水平，讓投資者辦事更方便、收益更滿意。

參考文獻：

[1]成都市委黨校機關黨委課題組.運用大數據提升政府治理能力[J].求是，2016（10）

[2]陳剛.運用大數據思維和手段提升政府治理能力[J].求是，2016（06）

[3]高小平.大數據與政府改革創新[N].光明日報，2016.12.21.

[4]李志明.借力大數據提升公共服務質量[N].學習時報，2015.03.30.

[5]國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知（國發〔2015〕50號）[Z].

作者簡介：

梁建新，經濟學學士，講師，研究方向：宏觀經濟理論、產業政策。