多中心治理理論視閾下的環境治理資金機制研究

梁丹丹

【摘 要】近年來，隨著經濟發展取得的非凡成就，環境污染問題也越來越嚴重。我國在不斷的加大對環境治理資金的投入，但目前在環境治理資金機制方面存在的問題仍然制約著我國的環境治理。基于此，本文將以多中心治理為理論依據，通過對現行環境治理資金的結構分析，分別從短期、長期出發，探討多元化環境治理資金機制的構建。

【關鍵詞】多中心理論；環境治理；政府；市場；社會

0 引言

環境污染正在嚴重影響著國家的發展和人們的生活，環境問題的治理已經刻不容緩。根據公共經濟學理論，環境具有非競爭性、非排他性、不可分割性等公共物品屬性，而政府作為公共利益的代表，自然而然就扛起了環境治理的重擔。但是歷史的經驗告訴我們，環境治理僅靠政府是不夠的，否則容易導致“政府失靈”。同樣，靠市場調節治理，也會出現“市場失靈”。面對政府和市場在環境治理當中的問題，如何在多中心治理理論的依據下，將現行的環境治理資金機制向多中心化的資金機制轉變，本文將進行淺易的分析。

1 多中心治理理論

“多中心”一詞最早來自于邁克爾·博蘭尼（Michael Polanyi）的《自由的邏輯》，書中區分了社會的兩種秩序：指揮秩序和多中心秩序。指揮秩序是憑借自上而下的終極權威，通過上級指揮下級服從維系自身的運轉，除非終極權威無所不知且所有下屬都會乖乖聽命，否則將會引發指揮失靈，因此指揮秩序是一種包含著深刻問題的社會秩序，又稱其為一元化的單中心秩序。博蘭尼認為指揮秩序和多中心秩序是相對而言的，在多中心秩序中的許多行為主體既相互獨立，追求自身的利益，又相互配合，受特定規則的制約，在規則體系中找到自身的定位以達到相互關系的整合。

博蘭尼開創了多中心理論分析萬事萬物的先河，但對“多中心秩序是否適用于社會公共管理”作出實證貢獻的是美國學者文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦（Elinor Ostrom）[1]。奧斯特羅姆夫婦借用了博蘭尼的“多中心”一詞，在對其理論深刻分析的基礎上進行了大量長期的實證調查，繼而創立了多中心治理理論。奧斯特羅姆夫婦認為，公共事務的治理應該擺脫市場或政府“單中心”的治理方式，建立政府、市場、社會三維框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服單一依靠市場或政府的不足。多中心治理理論打破了以往學者認為只有國家或市場是解決公共事務治理之道的定式思維，提出了政府與市場之外新的可能性方式，即在政府、市場兩個中心之外引入社會，作為“第三個中心”，這是該理論的貢獻與創新之處[2]。

2 現行環境治理資金結構述評

2.1 政府投資為主

我國自20世紀70年代后期就充分注意到環境污染治理投資對改善環境質量和保證經濟發展的重要作用，并一直致力于增加投資，在1979年國家頒發《環境保護法（試行）》之前，環境治理資金僅由國家財政提供，直到“誰污染誰治理”政策的提出才打破了這一現象[3]。目前，政府財政仍是環境治理投資的主要來源，在環境治理的投資當中起到了關鍵作用，為環境污染治理做出了重大的貢獻，尤其是近年來，政府對環境污染治理的投資額度不斷提高，2006年投資額為2566.00（億元），2015年上升到8806.30（億元），最高達到了9575.50（億元）[4]。

但是，也存在一些問題：一是投資總額占GDP的比重較低。據國際經驗和相關數據證明，一個國家的環境污染治理投資額占到該國GDP1%-1.5%時，才能基本控制環境污染，占比達到2%-3%時，才能改善環境質量。近十年來，我國環境投資額的比重一直在1.5左右徘徊，最高時達到了1.84，卻從未達到2%的標準。二是投資結構不合理。多年來我國政府在城市環境基礎設施建設的投資比例是最高的，工業污染治理的投資額度最低，幾乎顯而不見。三是投資資金使用效率低。我國在環境治理問題上，機構冗雜繁多，沒有對環境治理進行細分化、專業化，不僅管理效率不好，更造成了資金的浪費。

2.2 市場手段為輔

1979年頒發的《環境保護法（試行）》中，正式提出了“誰污染誰治理”的政策，1982年國務院頒發了《征收排污費暫行方法》（國發[1982]21號），對排污企業開展排污收費，政府不再是環境治理資金唯一的提供者，企業開始承擔部分環境治理資金。后隨著新公共管理運動的蔓延，環境治理基于市場的手段開始發展起來，目前，在我國探索環境治理的市場途徑主要體現在：探索建立實施排污權交易制度，污染第三方治理，環境治理的政府與社會資本合作（PPP項目模式）[5]。

與此同時，問題也逐漸顯現：一是排污權交易制度仍停留在試點階段，并沒有建立起全國統一的排污權交易市場。二是第三方治理在我國也處于探索階段。因為定價依據不明確，再加上行業準入門檻較低，企業為追求經濟利益無原則壓價，造成行業低價無序競爭。三是在我國環境治理PPP模式中，社會資本仍面臨參與環境治理有限、難以融入環境治理資金需求的難題。

2.3 社會資本間或參與

從學理上而言，在我國，社會參與對于環境治理資金方面的影響是有待考究的。有學者認為，公眾參與對于環境立法、執法方面有明顯影響，但對于環境治理的投資很難產生直接影響，這主要是因為多數地方環保組織作為體制外公益性自治機構，其組織運行通常受到地方政府的干預和指導[6]。

從現實而言，社會資本參與環境治理困難重重：一是環保 NGO數量雖發展迅速，但資金籌集困難。據中華環保聯合會調查 ，我國76.1%的民間環保組織沒有固定經費來源，有22.5%的民間環保組織基本沒有籌到經費，81.5%籌集的經費在5萬元以下。由于經費不足，超過60%的民間環保組織沒有自己的辦公場所；96%的全職人員薪酬在當地屬中等以下水平，其中43.9%的全職人員基本沒有薪酬；有72.5%的民間環保組織沒有能力為其職員提供失業、養老、醫療等福利保障[7]。組織自身發展的資金籌集都已困難重重，更無力支付環境治理資金的投入。二是社會資本參與環境治理的渠道不暢通。近年來，政府雖也積極倡導公眾參與環境治理，可在實踐中政府的倡導多是環保意識的提高和環保行為的約束，沒有引導公眾參與到資金機制中；即使民眾有資金參與環境治理的意識，也面臨著不知該如何參與的困境。endprint

3 多中心治理理論視閾下完善現行環境治理資金結構

多中心理論認為，“單中心”的治理模式是不行的，由上文分析可以看到，現行環境治理資金多以政府為主，資金結構存在著許多問題。面對形勢日益嚴峻的環境問題，迫切需要完善現行的環境治理資金機制，構建政府、市場、社會共同參與的“多元共治”資金模式。但實現“多元共治”是一個系統工程，需要從短期、長期兩方面來考慮。

3.1 短期措施

從短期來看，構建“多元共治”的資金模式，應先改善現行政府、市場、社會三者各自的資金結構問題。

政府方面：一是繼續加大對環保的資金投入。污染尚未得到控制，環境投入的欠賬和不足是重要原因。要實現我國的環境保護目標，在維持高速經濟增長的情況下，關鍵是要確保環保投入到位，今后若想要控制環境污染，改善環境質量，環保投入占GDP的比重應提高到2%-3%[8]。二是調整環境污染治理的投資結構。重視工業污染問題，加大工業污染治理力度，根據污染情況的輕重程度，建立合理的資金分配機制，并及時進行產業調整，做到統籌兼顧，高效配置。三是提高環保資金的使用效率。簡化環保行政機構，精簡人事，提高在設施建設和運轉上的投資，避免因機構重疊、人員繁雜造成的資金流失。

市場方面：一是建立統一的國內排污交易市場。在市場上，通過簡化交易規則、增加交易透明度，逐步建立健全排污交易市場信息公開機制，減少低效的資源配置，并為環境物品定價體系的建立提供基礎。二是為第三方治理培育良好的市場環境。建立環境服務企業的誠信檔案，定期向社會公布第三方運營企業的運營效果，探索實施負面清單制度，加強行業自律，規范市場管理，建立有利于孵化環境污染治理市場的激勵政策[9]。三是保護PPP的實施環境，引入社會資本。建立健全PPP市場的法律法規體系建設，建立統一的、規范性的市場交易平臺，建立規范系統的監管體制，從而吸引更多社會資本的加入。

社會方面：一是政社合作。政府出資向環保NGO購買環保服務，環保NGO以通過出售環保服務擴大資金來源，爭取政府支持，但又不依賴于政府。二是鼓勵社會資本參與環境自治。制定相關政策和措施，積極引導民間資本力量的參與。如發放綠色債券、建立環保基金。

3.2 長效機制

長效機制是在短期措施基礎之上建立的。如果一直實行短期措施，沒有構建“多元共治” 的協同模式，就無法維持公共利益的可持續發展；如果直接實施長期措施，沒有短期的鋪墊又必將會走向失敗。

一是，精簡政府環境資金管理體制。精簡政府管理不是在否決政府在環境治理當中的作用，相反是在加強政府在多中心模式的主導作用，即宏觀調控作用，把握整體方向，使多中心模式的運行不偏離其運行軌道。簡化環境管理體制，具體表現在簡化環境治理市場的交易程序，建立信息公開機制，使交易簡單化、透明化；放松社會資本進入市場的準則，鼓勵社會資本進入市場，積極帶動市場資本和社會資本的發展。

二是，明確多元化的資金供給主體。政府可以讓渡部分環境治理權給社會組織，委托社會力量行使環境治理權利，為市場提供環境生產服務，并承擔相應的治理責任。從市場—政府的交易體制向市場—（政府）—社會的交易機制轉變。

三是，建立政府-市場-社會共同投資的法律責任體系。首先，將環境資源物權具體化、明晰化。明確環境資源所有權的界限，清晰劃分環境資源國家所有權、集體所有權和私人所有權的邊界[10]。其次，清晰界定多中心資金機制各主體的權利、義務和責任，使環境治理能夠真正落到實處，達到改善環境質量的目的。

4 結束語

綜合而言，“多中心”環境治理資金機制的構建 ，不僅需要政府、市場、社會三者觀念上的轉變，更需要相互之間的積極合作。只有構建政府、市場、社會相互獨立而又相互合作的資金機制，才能從根本上解決我國環境治理中一系列的資金問題，從而達到控制環境污染、改善環境質量的目的，實現環境治理的可持續發展。

【參考文獻】

[1]王志剛.多中心治理理論的起源、發展與演變[J].常熟理工學院學報，2010（3）：33-35.

[2]李平原.淺析奧斯特羅姆多中心治理理論的適用性及其局限性—基于政府、市場與社會多元共治的視角[J].學習論壇.2014，30（5）：50-53.

[3]張坤民，孫榮慶.中國環境污染治理投資現狀與發展趨勢分析[J].中國環境科學.1999.19（2）：97-101.

[4]國家統計局.[EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm cn=C01，2017/10/8.（下轉第2頁）

（上接第20頁）

[5]沈葉洋.我國環境多中心治理模式構建困境及實現路徑研究[D].2016：27-28.

[6]李子豪.公眾參與對地方政府環境治理的影響—2003-2013年省際數據的實證分析[J].中國行政管理.2017（8）：102-107.

[7]中國環保民間組織發展狀況報告.[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2006-04-28/10128811801s.shtml， 2017/10/8.

[8]環境投入占GDP比重應盡快提高至3%[N].經濟日報， 2013-4-15.

[9]葛察忠，程翠云，董戰峰.環境污染第三方治理問題及發展思路探析[J].環境保護.2014：28-30.

[10]夏志強，鄭雅慶.環境問題社會自治：理念、邏輯與路徑[J].黨政研究.2015（2）：97-102.endprint