國外礦產資源開發生態補償實踐及對中國的借鑒與啟示

丁寶根 鄒曉明

國外礦產資源開發生態補償實踐及對中國的借鑒與啟示

丁寶根 鄒曉明

礦產資源在我國國民經濟發展中具有十分重要的戰略地位，然而，礦產資源在開發利用過程中引發了一系列的生態與環境問題。生態補償作為協調經濟發展與環境保護的重要手段，日益受到關注。20世紀中期以來，國外陸續開展了生態補償實踐，有諸多可借鑒的成功范例。在探討礦產資源開發生態補償內涵的基礎上，分析國外礦產資源開發補償的實踐，總結經驗，為我國建立有效的礦產資源開發生態補償機制提供一定的借鑒。

礦產資源開發，生態補償，國外實踐經驗，借鑒與啟示

一、引言

近年來，礦產資源開發生態補償的研究受到社會各界的重視。國內一些省區對礦產資源開發生態補償問題作了一些有益的實踐嘗試。但與一些發達國家相比，中國在礦產資源開發生態補償理論和實踐上都還處于探索階段，沒有形成完整的理論體系和制度框架。國外一些發達國家早在20世紀中期就開始了礦產資源開發生態補償的理論研究和實踐探索，并取得了一些成功的經驗。這些成功的實踐經驗可以為我國建立礦產資源開發生態補償機制提供借鑒。本文深入分析礦產資源開發生態補償的內涵，在此基礎上，分別介紹澳大利亞、美國、英國、德國在礦產資源開發生態補償方面的實踐探索，并從中總結相關經驗，結合我國國情，為我國礦產資源開發生態補償有效機制的建立提出建議。

二、礦產資源開發生態補償的內涵

礦產資源生態補償是生態補償的重要領域，其概念的界定對礦產資源生態補償機制的構建和完善至關重要。根據生態補償的相關理論，我們可以從狹義和廣義上對礦產資源生態補償的概念進行界定。狹義上的礦產資源生態補償是指對因礦產資源開發造成的生態環境損害而給予受害者一定的物質或經濟補償。廣義上的礦產資源生態補償，除了狹義的礦產生態補償外，還包括對因環境保護而放棄礦產開發機會的當地居民給予一定經濟物質補償或技術援助或政策優惠等。由此看來，狹義上的礦產資源生態補償更注重事后生態環境治理及有效機制的建立，而廣義上的礦產資源生態補償更注重事前生態環境保護，前者是短期目標，后者是遠期目標。

關于礦產資源生態補償概念的理解，具體來說應該包括三個層面的內容：首先，要對礦產資源生態補償的內涵有深刻的認識、鑒別。礦產資源開發過程中對生態環境損害的同時也會引發房屋拆遷、征地補償等與環境無關的問題，這些問題雖然與環境沒有直接的關聯性，但為實現社會公平性，在進行生態補償時需適當考慮這些問題。房屋拆遷、征地補償等是否屬于礦產資源生態補償的范疇？換句話說，礦產資源生態補償是對因礦產開發造成環境破壞或污染而對受害者造成效用損失的補償，其中受害者的損失也可能有部分不是因為生態環境破壞或緩解污染造成的，雖然這部分的損失也可以獲得補償，但不屬于礦產資源生態補償的范疇。其次，要對礦產資源開發過程中利益相關各方進行甄別與分析。礦產資源開發涉及的利益相關方諸多，包括礦產企業、當地政府、當地居民和生態環境等，其中，政府充當重要的角色。政府與礦企、居民、生態環境存在微妙的關系，在責任、管理等方面存在多方博弈且關系復雜。要厘清礦產資源生態補償涉及到的各級政府之間的關系以及生態環境受害者營銷范圍和影響程度等。最后，要清晰認識到生態環境恢復的重要性和必要性。恢復礦區生態環境是礦產資源生態補償的首要目標。從某種程度上說，恢復礦區生態環境的目的是實現對自然環境的公平性，但生態環境的受益者無法對生態環境的受害者實施長久的補償。因此，為解決長期的生態補償問題必須恢復生態系統服務功能。生態系統服務功能的恢復是一個較為漫長的過程，在生態系統功能未完全恢復之前，為實現公平性，對生態環境受害者進行適當的補償是有必要的。

三、國外礦產資源開發生態補償的實踐

（一）澳大利亞礦產資源開發生態補償實踐

澳大利亞的礦產資源豐富，是世界最重要的礦產國之一，其礦產資源至少有70多種，其中鋁土礦存量居世界第一位，約占全球的三分之一。早在20世紀70年代以前，澳大利亞政府在礦產資源開發利用過程中生態生態管理也受到注視，導致生態環境破壞嚴重，資源效益不高，影響了礦產資源開發和生態環境的可持續。20世界80年代開始，澳大利亞政府開始意識到生態環境的重要性，并轉變過去礦業粗放發展模式，對礦產資源開發和生態環境保護進行綜合管理，制定了一系列關于礦區生態環境保護、恢復和治理的法律法規，其中比較重要的法律包括 《1986年環境保護法》和《1990年礦產資源開發法》。按法律規定，礦產資源開發者必須對其破壞的土層和植被進行恢復，以還原其用處或功能；在取得探礦或采礦權之前需提交礦產資源開發項目規劃書，其包括土地復墾計劃書和環境評價書，且計劃書必須認真說明開采后土地用途、復墾進度、植被修復技術方法和水土流失控制等；礦區復墾行動必須與礦產資源開發活動同時進行；礦產資源所有權人需和參加生態環境恢復和治理的企業一起提交書面申請并繳納保證金，與相關政府部門共同承擔礦區環境恢復和治理責任。這些法律規定為礦產資源開發與生態環境保護提供了原則要求、具體的操作方案和保障措施。保證金制度和復墾計劃是法律規定的最主要措施。

（二）美國礦產資源開發生態補償實踐

美國是世界上礦資源豐富的國家，既是全球重要礦產品生產國，又是全球最大的礦產品進口國。美國非常重視礦區生態環境保護、恢復和治理，是生態環境保護機制體系較完善和國家之一。20世紀初，美國一些礦區開始對因礦產資源開發造成破壞的植被進行恢復和治理，在采礦后的空區復墾植樹；并在這一時期推出了《礦山租賃法》，該法對礦區生態環境的保護有明確的相關規定。20世紀50年代，礦產業發展迅速，其主要以露天采礦為主，對礦區植被和生態環境的造成了嚴重損害，且影響到當地居民的日常生產生活。由此當地群主開始越來越關注礦區的生態環境破壞問題，并開始對政府和礦區施壓，呼吁禁止或限制露天采礦。對于民眾的日益關注和呼吁，美國一些礦產資源豐富的州政府和立法部門開始對其引起重視。在這一時期，美國西弗吉尼亞州率先頒布了《修復法》，該法是美國歷史上第一個采礦法，對礦區生態環境保護的法制化具有重要意義。《修復法》對礦區生態環境保護、恢復和治理起到了非常巨大的促進作用和效果，該法頒布后，礦區土地植被破壞受到限制，礦產資源開采后的空區被陸續復墾植樹，水土流失和水污染等得到有效控制。美國其他礦產資源豐富的州也開始陸續用法律手段管理礦區生態環境保護、修復和治理工作。1977年8月，美國頒布了 《露天采礦管理與環境修復法》，簡稱《復墾法》，該法是美國第一部全國性的礦區生態環境保護、修復和治理的法規，是美國生態補償機制的重要部分之一，該法確定了土地復墾基金、礦區復墾許可證和保證金三大生態補償制度，實現了全美露天礦區管理和復墾標準的統一，這標志著美國露天采礦和土地復墾制度進入執法時代。

除《復墾法》作為美國土地復墾的重要法律依據外，美國各州政府及部門也都推出了一系列的土地復墾地方法規和部門法規，但這些地方法規和部門法規的相關規定不能違背《復墾法》。據了解，美國有三分之二的州制定了采礦土地復墾法規，三分之一的州制定了土地利用管理條例，聯邦各政府推動的與土地復墾相關的法規和管理條例有11個。此外，美國聯邦政府和各州政府還制定了一系列的行政技術法規和章程。《復墾法》作為美國土地復墾的重要法律依據，其相關法律規定在一定期限內才有效，到期前需聲明延期使用或進行修訂，否則期滿自動失去法律約束力。為此，美國分別在1990年和1992年分《復墾法》進行了較大規模的完善和修訂。

美國聯邦政府十分重視 《復墾法》的具體落實，為此，《復墾法》推出后不久美國聯邦政府就設立了露天采礦與土地復墾執法辦公室，其主要工作是督促《復墾法》貫徹執行情況，是全國礦山土地復墾工作的專門管理部門。目前該部門在全美23個州設有派出機構，且各地市有設有相應的管理機構。美國對違法行為的處罰是非常嚴厲的，復墾單位一旦未按法律規定做好相應的復墾工作，將承受巨額罰金。

（三）英國礦產資源開發生態補償實踐

1944年，英國推出了《城鄉規劃法》，該法規定各地方政府有權要求相關責任主體恢復荒蕪的土地。1949年，英國復墾立法工作首次展開，各地方政府陸續制定恢復因采礦破壞的土地復墾工作計劃。英國從1951年《礦物開采法》實施起，規定相關責任主體必須預留一定數量的資金用于采礦后環境和土地遭到破壞的恢復和治理工作，該資金的來源的主要包括政府財政撥款、復墾基金、礦企支付和社會募捐等，以滿足礦區荒地的高成本的復墾工作。為進一步完善和補償《礦物開采法》，英國政府于1969年頒布了《礦山采礦法》，規定礦業主采礦工作開展前需同時提交有關采礦后的荒蕪土地復墾工作。此外，《礦山采礦法》對農業區和林業區的采礦后復墾工作有不同的復墾標準，礦業主必須按該標準完成土地復墾工作。英國政府于1980年推出了“棄用地撥款方案”，其主要是為礦區廢棄和污染土地的復墾提供資金支持。1990年，英國政府頒布了《環境保護法》，該法是立法上的一次重大突破，將污染行為定性為犯罪行為，規定要求各地方政府要嚴格督查危害生態環境和人類健康的污染行為。此外，《環境保護法》也對土地復墾抵押金制度做了詳細規定。

（四）德國礦產資源開發生態補償實踐

德國是歐洲礦產資源儲量第一大國，是歐洲重要的礦產品生產基地。在一定歷史時期，豐富的礦產資源及開發利用給德國的經濟帶來了繁榮，許多礦產資源型城市孕育而生。然而，伴隨這些礦產資源型城市的礦產資源日趨枯竭以及生態環境的嚴重惡化，許多資源枯竭型城市經濟結構面臨艱難的轉型。針對礦區生態環境保護、恢復和治理以及礦區土地復墾等工作，德國制定了非常嚴苛的相關法律法規，并推出了一系列的相關配套措施。首先，建立比較完善的環境保護相關法律法規體系。德國政府陸續制定和出臺了《土地保護法》、《礦山保護法》、《水土保護法》、《環境保護法》和《森林保護法》等。這些法律法規極大的推動了礦區的生態環境恢復和治理工作，也對礦業主的環境破壞行為產生了有效的約束和控制。其次，德國建立了比較完整的礦區資料信息庫。礦區相關的所有記錄和說明等圖紙或文字材料在礦企和當地政府相關部門存檔。政府對這些資料信息進行數字化處理后，會把礦區所有礦井的相關圖紙和文字資料以坐標定位方式在礦區地圖上進行體現，以建立礦區數字信息資料庫。通過該數字化信息資料庫，可以很快查找到某個地方采礦信息和荒蕪地情況等。該信息資料庫是對全民開發的，且數據會不斷更新和完善。這為礦區環境治理和土地復墾等工作的展開提供了有極大的幫助。最后，德國建立了礦區危害管理系統。德國一些礦區環境破壞比較嚴重，因采礦后對植被和山體的破壞導致地面下沉、塌陷和山體滑坡等地質自然災害頻發。對于一些多發危險地帶的防范和治理工作，需投入大量的人力、物力和時間。礦區危險管理系統的建立可以有效的預防和治理危險地帶的地質災害等問題。該系統對危險區域評估，根據危險區域現有地下空洞的尺寸、危險區域的應用類型、危險區域的安全狀態和外部影響等指標來確定某區域的危險等級，然后采取相應的防范和治理措施。

四、對中國的借鑒與啟示

近年來，我國大部分礦產資源開發地區開展了積極的生態與環境保護相關工作，然而，一些經濟欠發達地區特別是經濟相對落后和生態環境相對脆弱的地區，因地方財政有限，很難有足夠的財力用于生態環境保護。同時，一些欠發達地區為脫貧，更注重經濟效益而忽略生態效益。礦產資源開發過程中涉及多方利益，如何協調好經濟發展與生態環境保護的關系，這需要國家層面和地方層面的相關制度設計，建立合理有效的礦產資源開發生態補償機制。為此，借鑒國外已有的成功經驗，結合我國國情，提出以下建議：

（一）確定礦產資源開發生態補償的基本原則

總結國外一些成功經驗，礦產資源生態補償的基本原則包括使用者付費原則、破壞者恢復原則、受益者補償原則和保護者受益原則。首先，使用者付費原則。礦產資源的使用者需要付出一定的代價才可以獲取稀缺性礦產資源的使用權。使用者付費原則目的在于突出礦產資源使用者需承擔礦產資源耗竭的責任和義務，體現礦產資源的有償性，以實現礦產資源的有效開發利用。其二，破壞者恢復原則。依據破壞者恢復原則，破壞者需支付一定的費用，用于生態環境的恢復、治理和改善，以增加該破壞行為的成本，有利于減少破壞行為主體，促進生態環境保護和礦產資源可持續開發利用。其三，受益者補償原則。依據生態補償中受益者付費原則，作為礦產資源開發開發利用過程中的受益者應給礦產資源所在地居民一些適當的物質補償。比如：礦產資源的開發等增加了資源所在地的企業生產成本和機會成本，為此，應該給予當地一些相應的經濟補償。礦產資源的開發利用造成當地生態環境的破壞有時是不可避免的，一些生態環境的收益者有必要對生態環境的保護者一定的補償。其四，保護者受益原則。應該避免一些“搭順風車”的現象的存在，鼓勵更多的人或主體參與到生態環境保護中去，擴大其外部影響性。同時，給予生態環境保護者一定的經濟物質補償，提高其積極性，從而促進礦產資源開發利用與生態環境保護的協調共進。

（二）構建有效的礦產資源開發生態補償運行機制

我國應加快推進礦產資源開發政府補償和市場補償的生態補償有效運行機制。政府補償應該以政府投入為主、全社會共同支持，可以作為礦產資源開發生態補償的重要機制之一。如：增加中央、省級和地市級公共財政生態補償資金投入力度；以政府主導，建立和完善生態補償投融資機制，引導社會各方力量參與生態補償，探索多路徑多渠道生態補償方式；建立政府引導、市場推進、社會參與的生態補償機制，以吸引國內外資金投入生態環境保護、恢復和治理；政府通過征收生態補償稅、環境稅和調整、完善現行資源稅，同時加強征收資金的使用和管理，以達到協調資源開發與生態環境保護的關系。此外，還應加強政府生態環境保護和補償的立法工作。實施環境財政稅收政策和推進生態環境項目建設都需要生態補償立法作為法律保障。為此，可以從法律上明確生態補償主體之間的責任和義務，為生態補償的有效推行提供合理的法律依據，逐步完善環境破壞、恢復和治理等方面的法律法規，以實現生態補償的法制化。

市場補償應作為引導社會各方參與生態環境保護和生態建設的有效方式之一，即市場各主體利用經濟手段參與環境市場的產權交易，以實現經濟發展與生態環境保護的協調發展。如：為真實反映資源環境要素價格，建立資源要素市場使資源資本化、生態化；經濟探索資源使用權、排污權等市場的補償機制，以實現節約資源和減少污染的目的；建立水資源使用權交易機制，完善水資源合理配置和使用。市場補償是一種激勵性的生態補償方式，其主要針對礦產資源使用者、礦產資源破壞者和礦產資源收益者。

（三）確立礦產資源開發生態補償標準

生態補償標準是建立有效生態補償機制的關鍵。礦產資源生態補償主體通常包括破壞者、受益者、使用者和管理者等，而礦產資源生態補償對象通常包括保護者、受害者、所有者、供給者和經營者等，為實現公平性和資源的合理優化配置，補償主體應給予補償對象一定的經濟支付或技術支持。目前，國內外一直沒有可行的方法來確定生態補償標準，而確定合理有效的生態補償標準是建立合理有效生態補償機制的前提。確定生態補償標準是一個比較難的問題。其主要表現在標準過低或過高的問題上，過低的生態補償標準不利于生態補償主體承擔應有的責任和義務，而生態補償對象不能獲得應有的補償，這必將造成生態環境破壞行為增加和生態環境保護行為減少，不利于生態環境的有效保護。過高的生態補償標準使得補償主體的負擔增加而挫敗其補償的積極性，不利于生態補償機制的建立和相關政策措施的落實。所以，制定科學、公正的方法以確定合理有效的礦產資源生態補償標準，是生態補償機制順利推行的有效保證。

（四）加快礦區生態補償試點工作的開展

中國礦產資源豐富，且分布廣泛，涉及不同區域，很難在全國范圍內同時展開生態補償工作，而且由于各礦區涉及到的經濟、社會、生態環境等方面的情況復雜，所以，應在一些具備條件的礦區開展礦產資源開發生態補償試點，試點成功后積極在其他礦區推廣，促進各礦區經濟、社會與環境保護協調可持續發展。

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丁寶根（1985—），男，東華理工大學講師，在讀博士，研究方向為生態經濟；鄒曉明（1962—），男，東華理工大學地質資源經濟與管理研究中心主任，教授，研究方向為生態經濟。（江西南昌 330013）

江西省高校人文社會科學重點研究基地——東華理工大學地質資源經濟與管理研究中心開放基金項目 “基于生態文明視角的贛南林區礦產資源開發利用路徑優化及政府作用”（15JC03）

［責任編輯：熊文瑾］