關于行政事業單位內部控制管理的思考

馬雯鏡

摘要：本篇文章對內部控制進行了概述，從行政事業單位內部控制制度、內部控制意識、內外部監督機制、信息系統實用性等方面分析了內部控制現狀，最后針對存在問題提出了改善行政事業單位內部控制管理的相應對策。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；現狀及對策

作為社會公共服務的提供主體，行政事業單位在內部控制的制度設計、崗位設置及監管考核方面都存在較大的滯后性。新常態下，改善行政事業單位內部控制管理水平對提高單位的工作效率及可持續發展具有重要意義。行政事業單位內部控制與企業內部控制聯系緊密，行政事業單位內部控制建設可以借鑒企業內部控制理論和方法，結合行政事業單位管理的理念，強化行政事業單位內部控制建設，提升管理水平，使行政事業單位健康發展。

一、內部控制概述

內部控制建設的主要內容就是指系統分析經濟業務活動中的各類風險，進行風險評估，確定風險點，通過建立相關制度、設置業務流程、執行相關程序，對經濟業務中存在的風險進行防范和管控。單位要想構建和執行有效的內部控制，應該包含五個方面的要素：第一，內部控制環境。包括組織架構、工作機制、財務信息、干部隊伍建設、單位文化。第二，風險評估。建立經濟活動風險定期評估機制，系統分析經濟業務活動中與實現內部控制目標有關的內外部風險，對風險進行評估，采取相應的控制方法。第三，控制活動。根據風險評估結果，采取相應的控制措施，將風險控制在可承受范圍之內。第四，信息與溝通。建立信息溝通制度，及時準確地獲取、分析、傳遞與內部控制相關的信息，確保信息在單位內外部之間進行及時有效溝通和應用。第五，內部監督。單位對其自身內部控制機制的建立與實施情況進行監督檢查，評價內部控制的有效性，及時發現內部控制設計和運行存在的問題并提出改進意見。

二、行政事業單位內部控制管理現狀

（一）內部控制制度不完善

《行政事業單位內部控制規范（試行）》于2014年1月1日起在我國行政事業單位全面實施。但是，大多數行政事業單位并未結合自身業務特點出臺系統完善的內控制度，僅就開支的標準、范圍加以制約，對預算、政府采購、建設項目、資產管理、合同等各項經濟業務活動進行面上的控制。各行政事業單位需要細化內部管理，制定規范的內部控制制度，完善內部控制建設。

（二）內部控制意識相對薄弱

單位管理者的思想意識，對建立有效的內部控制起到關鍵的引導作用。多數行政事業單位的管理層往往重視經濟業務而忽視單位的內控管理，對行政事業單位的內部控制缺乏科學的認識。有的管理層僅對財務部門建立內控制度，認為內控只與財務中心和審計部門有關，未將內控建設覆蓋單位各類經濟業務。有的單位雖然制定了內部控制制度，但未能有效執行，只是流于形式，沒有發揮內控的監督作用。另一方面，行政事業單位財務人員對內部控制認識不到位，不相容崗位未相互分離、相互制約，不能發揮內控的監督作用。

（三）內外部監督機制不完善

獨立的內部審計部門在評價內部控制的有效性及提出改進建議等方面發揮著關鍵作用。行政事業單位的內部監督機構設置不合理，內部審計部門大都平行于會計部門，獨立性和權威性較弱，無法有效約束單獨的經濟行為。內部審計部門往往只是對單位的財務、資產等方面進行審計，但內控建設需求內部審計部門不僅就財務收支進行審計，還應對單位其他各類經濟業務進行審計。外部監督大多來自審計、財政、紀檢、監察等部門，注重對單位財政資金的運用是否合法進行監督，未對被審計單位內部控制建立和實施的有效性進行評價。

（四）信息系統缺乏實用性和可操作性

內部控制的信息系統建設缺乏實用性和可操作性。對經濟活動及其內部控制流程如何嵌入單位信息系統問題，由于財政部沒有制定明確的操作指引，而且每個單位的具體情況不一樣，所以在原則性的制度規定和具體的制度執行方面存在一定的差異性。有些行政事業單位在實施辦公自動化、經濟活動信息化系統的過程中，未將經濟活動及其內部控制的流程和措施嵌入單位信息系統，存在人為操縱的因素，未能有效保護信息安全。

（五）內部控制人員綜合能力不高

內部控制貫穿于決策、執行和監督的全過程，涉及到單位的各種業務和事項，對從業人員綜合素質要求較高。大多數行政事業單位的內控從業人員都是財務人員，管理決策能力有限。單位對員工的培訓主要集中在專業知識方面，對管理理念及道德方面的培訓很少涉及，關鍵崗位未實行定期輪崗制度，影響了單位內部控制的建設。

三、加強行政事業單位內部控制管理的對策

（一）完善內部控制機制

不相容崗位（職責）分離控制。單位應全面系統分析、梳理經濟業務活動中所涉及的不相容崗位，設置內部控制關鍵崗位，確保不相容崗位相互分離、相互制約。設置清晰的決策、執行、監督機構，并建立和實施相對獨立的報告制度，體現職責明確、相互制約的原則。關鍵崗位建立人員A/B角制度，實行定期輪換制度。建立與組織機構、經濟業務及管理相適應的內部授權制度，明確授權主體、范圍與權限，規范授權管理程序，科學分配權力。根據組織機構、經濟業務及管理等發展變化、風險狀況，審慎確定被授權人的權限，并對授權執行情況持續監控、定期評估和及時調整。將內控管理嵌入經濟業務活動中，對執行情況進行監督，構建內部控制的自我完善機制。制定涵蓋業務活動的書面流程，編制、執行、監督流程應講求實效性和風險可控。

（二）做好內部控制信息化建設工作

由于內部控制覆蓋單位各類經濟活動，因此需要加大信息技術的投入，提高單位內部控制工作的效率。行政事業單位在信息化建設過程中需要將內控理念、控制措施等嵌入信息系統，以實現內部控制的程序化與常態化，有效避免人為操縱因素。信息系統建設實行統籌規劃、統一建設，從單位全局出發，協調配合、分工合作、整合資源、實現一體化，發揮信息化建設對業務管理和輔助決策的支撐與促進作用。強化流程控制，將業務流程固化在業務生產系統和辦公自動化系統中，健全信息系統預警機制，加強風險揭示和自動控制。加強信息安全管理，做好信息安全分級和等級保護工作，強化信息系統運行維護安全管理，加強信息系統權限管理，實現信息及系統操作留痕、存取可控、存取有效和數據完整。

（三）健全行政事業單位的內外監督機制

行政事業單位應建立經濟活動風險評估機制，由內部審計部門對經濟活動存在的風險進行全面、系統的評估。同時建立內部控制評價制度，內部審計部門要對內部控制的設計和運行情況進行監督檢查，及時發現存在的問題，并采取相應措施進行改進。建立內部控制檢查情況定期披露制度，及時對內控制度落實、監督檢查及評價情況予以披露。此外，行政事業單位還要依托財政、審計、紀檢、監察等部門開展定期或不定期的外部監管，聘用中介機構對單位內部控制設計和運行的有效性進行評估，充分發揮外部機構監督職能的作用。

（四）合理設置崗位，提高員工素質

人力資源部門按照不相容職務分離的原則定崗定編，明確崗位的權限和職責。設立相關部門對員工執行內部控制管理制度的情況進行監督和獎懲。行政事業單位要注重對人員的職業道德素質培養，激勵和引導單位員工加強業務學習。通過定期開展繼續教育、加強業務培訓、經驗交流等方式，提高員工綜合素質。

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（作者單位：山東省淄博市張店區財政局）endprint