新行政中心建設：空間位移應與政府創新同步推進

文/劉良

新行政中心建設：空間位移應與政府創新同步推進

文/劉良

在當前全面深化改革的背景下，新行政中心建設是實現政府創新的重要契機。要確保政府機構的空間位移與改革創新同步推進，在加快轉變政府職能、促進部門整合、改造政府流程、擴大公民有序參與、借力“互聯網+”大數據等方面著力推動政府轉型，打造“有限政府”“協同政府”“效能政府”“服務型政府”和“智慧政府”。

新行政中心；空間位移；政府創新

近年來，為適應城市化進程對空間拓展和公共服務的雙重需求，帶動核心城區的功能疏解，不少城市提出了建設新行政中心的規劃，推動政府機構向中心城區以外的新城區遷移，形成了一場聲勢浩大的新行政中心建設潮流，其中以北京市著力打造位于通州區的“行政副中心”最為典型，“行政副中心”規劃是北京市疏解非首都功能、推動京津冀協同發展的重要示范性工程，并被納入國家戰略層面，受到黨中央、國務院的高度重視。需要注意的是，不少地方在新行政中心建設中普遍存在重“硬件”改善而忽視“軟件”整合的傾向。新行政中心規劃較多側重于政府機構的空間位移和辦公場地調整，而對更為關鍵的政府改革與創新則關注不夠，新行政中心建設的深層內涵挖掘有限。當前，在全面深化改革、推動政府職能轉變的背景下，以新行政中心建設為契機，深入研究空間位移過程中的政府配套改革和體制機制創新問題，對于全面推進政府治理體系和治理能力現代化無疑具有重要的現實意義。

一、應以轉變政府職能為牽引，在新行政中心建設過程中著力塑造“有限政府”

習近平同志在福建省擔任主要領導職務時即提出，要著力建設“有限政府”，減少政府對市場和社會的過多干預；就任總書記以來，習近平同志也多次強調要在簡政放權上做文章，推動政府職能轉變。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》亦明確提出，要加快轉變政府職能，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率。對于我國絕大部分地方政府特別是城市政府來說，其地理位置一般比較固定，有不少城市的政府機構自新中國成立以來即在原址辦公，政府職能配置與政府設施的空間場域長期匹配，從而形成了比較穩定的心理定勢和思維定勢，政府工作人員和公眾亦習慣于長期以來的全能型政府職能定位，短期內難以輕易改變，這也是導致行政審批制度改革實質推進困難的重要誘因。然而，新行政中心建設則從地理空間的范疇上改變了傳統政府形態存在和發展的物質載體，政府機構在遷往城市郊區的同時遠離了核心城區的經濟活動密集地帶，不僅為重構政府與市場的關系提供了有利的空間條件，也為政府機關以全新的面貌出現在公眾面前提供了有利契機，更為政府簡政放權放管結合優化服務提供了有利形勢。因此，地方政府在新行政中心建設的過程中，應抓住政府空間位移的機遇，緊緊扭住轉變政府職能這個“牛鼻子”，科學合理地梳理政府權力，及時公布政府權力清單、責任清單和負面清單，在更大范圍、更深層次上以更有力的舉措推進簡政放權、放管結合、優化服務，使市場在資源配置中發揮決定性作用，從而更好地發揮政府作用，推動政府職能向“創造良好發展環境，提供優質公共服務，維護社會公平正義”轉型，破除制約企業和群眾辦事創業的體制機制障礙。

二、應以政府部門整合為基礎，在新行政中心建設過程中著力塑造“協同政府”

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次強調全面深化改革要樹立系統思維和協同意識，確保改革的整體效應。在“四個全面”戰略布局的指導下，政府改革亦必須系統謀劃、協調推進，突出整體，強化協同，構建“協同政府”。“協同政府”理念的核心要旨，即在于糾正科層體制下部門分工過多過細的弊病，扭轉政府機構決策和執行體系分散化的傾向，在協同化的基礎上發揮政府機構的整體效力，以便更好地解決問題和服務公眾。“協同政府”理念在我國歷次政府機構改革中均有反映，成為我國政府機構改革的重要理論基礎。然而，反觀地方政府部門的運作體制，分散化仍是當前面臨的一個突出問題。由于現代社會公共事務的高度復雜性和專業化，地方政府在改革發展的過程中成立了大量專業化的部門和機構，政府體系內的部門分工也日益繁雜。在空間布局上，由于地方政府原有辦公場所的日益短缺，政府部門地理空間分布的分散化傾向日益加劇，逐漸形成了地方政府普遍存在的“撒胡椒面”式辦公場景，不僅加大了部門協調的時間成本和物質成本，也削弱了政府運行的整體性。因此，在新行政中心建設過程中，要充分彰顯規劃的科學性和前瞻性，在合理確定政府機構體系規模和數量的基礎上，堅持以部門整合為立足點，進一步精簡政府機構的設置，統籌政府部門的空間布局，著力破除部門間壁壘，優化公共資源的跨部門銜接機制，增強政府部門之間的協同能力，著力打造“協同政府”。

三、應以政府流程改造為重點，在新行政中心建設過程中著力塑造“效能政府”

政府流程的現代化是政府治理現代化的基本內涵，也是改革開放以來我國行政體制改革的重要目標。政府流程改造是在借鑒企業管理方法的基礎上，將過程控制和結果導向并重的績效管理引入政府管理全過程，優化政府組織內部決策、執行、監督機制的運行，推動政府業務流轉和工作程序的便捷化和標準化，實現政府的行為成本、公共物品的支出成本、政務服務質量、效能與效率的量化考核與過程控制，最終達到政府行為與業務流程的轉變，從而提升政府效能。改革開放至今，通過數輪行政體制改革，雖然地方政府流程越來越科學化、便捷化，但在政府行為成本、公共物品的支出成本、政務服務質量、效能與效率的量化考核與過程控制方面，仍有較大的提升空間。作為政府機構空間形式變遷的重要方面，新行政中心建設為政府流程改造提供了難得的機遇。地方政府在規劃新行政中心建設的過程中，可通過政府機構地理空間的優化，合理劃定政府組織內部決策、執行、監督機構的布局，科學梳理政府業務流轉及其工作程序，在全新的基礎上準確核算政府的各項行為成本、公共物品支出成本，明確政務服務質量、效能和效率的量化考核指標及外包程序，規范政府過程控制體系的運行，從而提升政府效能，打造“效能政府”。

四、應以公民參與為導向，在新行政中心建設過程中著力塑造“服務型政府”

公民參與是現代政府治理的重要內涵，也是提升政府治理能力的重要途徑。改革開放以來，通過多輪行政體制改革，我國地方政府的公民參與導向不斷彰顯，政府的服務水平和服務能力有了較大提升，政府與公眾的關系呈現出良性化發展的局面。然而，我們也要注意到，受制于傳統的政府機構空間布局，地方政府在空間屬性和組織場景方面往往延續了既有的封閉性特征，在一定程度上固化了政府機構和公眾之間的心理區隔，不利于政府過程中公民參與的有序擴大和“服務型政府”建設。因此，在新行政中心建設的過程中，應堅持以人民為中心的理念，堅持公民參與導向，合理規劃政府機構空間和公眾活動空間的布局，增強政府機構空間的公眾開放度，形成政府和公民在空間場域上的包容與共生；并通過空間布局的調整，合理引導公民參與政府流程，提升公共服務的可達性和便捷性。在政府與公眾空間重構的同時，引導政府公務人員增強服務意識，提升服務能力，提高服務水平，進一步塑造“服務型政府”。

五、應借力“互聯網+”大數據，在新行政中心建設過程中著力塑造“智慧政府”

“智慧政府”是以電子信息和智能技術為基礎的新型政府形態，是新科技革命時代政府改革的重要方向。根據有關學者的觀點，“智慧政府”是指利用物聯網、云計算、移動互聯網、人工智能、數據挖掘、知識管理等技術，進而提高辦公、監管、服務、決策智能化水平的政府模式。“智慧政府”不僅是政府技術條件的創新發展，更是政府理念和政府機制的重大變遷，是新技術條件下“以人民為中心”的現代國家治理體系對政務服務的內在要求。自20世紀末開始，我國各級地方政府普遍開展“電子政務”創新工作，并取得了顯著成果，大大提升了政務服務的公開化、透明化、便捷化和規范化。與此同時，“大數據”時代的到來也意味著科學技術的發展速度遠遠超越了政府信息化的進程，市場主體和社會主體對政府服務的“智慧化”訴求愈益強烈，“智慧政府”成為“互聯網+”大數據政府創新和轉型的關鍵路徑。然而，受制于傳統的政府空間布局和辦公條件，當前不少地方政府在推進大數據體系和“智慧政府”建設的過程中面臨著極大的挑戰，突出反映在地方政府老舊辦公場地的技術裝備嵌入困難及由此導致的政府工作人員對新技術理念的疏離感以至排斥傾向。基于這一現狀，新行政中心建設為推進“互聯網+”大數據條件下的 “智慧政府”塑造提供了契機。在新行政中心建設的過程中，要堅持“互聯網+”大數據導向，強化“智慧政府”的頂層設計，要科學規劃建筑空間和數據空間，在新行政中心各類辦公場所和辦公設施的建設過程中對“大數據”體系和“智慧政府”的軟硬件體系做出前瞻性規劃和施工，合理布局“智慧化”辦公系統和“智慧化”政務服務系統；同時結合“智慧政府”的理念和流程重新整合政務服務的空間布局和人力布局，加大對政府工作人員有關“智慧政府”的宣傳和培訓力度，重構大數據時代政府與信息的關系，在此基礎上重塑政府與公眾的關系。

總之，新行政中心建設既是政府機構的大規模空間位移過程，也是政務資源和公共服務體系的重大重組過程。在推進政府機構空間位移的同時，要深入挖掘新行政中心建設的深層內涵，充分把握好改革機遇，提前謀劃，科學統籌，有力推動政府創新，推進政府治理體系和治理能力的現代化。

[1]習近平.《“有限”管理與“無限”服務》.《人民日報》，2001年6月14日第9版.

[2]【美】拉塞爾·?M?·林登.《無縫隙政府》.中國人民大學出版社，2001年版，第17-18頁.

[3]金江軍.《智慧政府：電子政務發展的新階段》.《信息化建設》，2011年第11期.

（作者單位：中共北京市委黨校）