土地儲備與經濟發展探析

劉世華

【摘 要】 我國的土地儲備制度產生于我國市場經濟體制改革背景之下，對于完善城市土地市場、促進城市健康良性發展發揮了積極的作用。地方政府利用土地財政發展地方經濟、加快城市化和工業化進程、促進土地資源市場化，取得了階段性的成果和貢獻。文章基于土地儲備制度對地方經濟發展產生的作用及其出現的問題展開論述，對土地儲備出現的問題以及對地方經濟發展的作用提供參考和對策進行探討，以促進土地儲備資金管理的制度化和規范化。

【關鍵詞】 土地儲備 資金管理 問題 對策 發展

中途分類號： F20 文獻標識碼：A

中國的城市土地儲備起源與1996年，于芳分析總結國際通行的土地儲備制度特征認為：土地儲備是地方政府為了實現對土地資源的宏觀調控而實施的包含土地收購、平整、出售或出租的周期性決策與執行活動。但是在實際執行時間，各個地區之間的土地儲備模式和側重點都存在差異，直到2007年《土地成本管理辦法》的出臺才明確了中國城市土地儲備的定義和目標：土地儲備是政府為了實現土地市場宏觀調控，促進土地資源合理利用，依法取得土地進行開發、整理、儲備以完成土地供應的行為。

土地收儲業務是以政府的委托或授權為其權利來源，利用政府的行政手段收儲土地，是典型的“政府主導性”土地儲備模式，根據駐馬店市政府的城市規劃和土地利用總體規劃，擬定市區內的土地儲備年度計劃，實施土地收購、儲備、開發和整理工作，然后按照政府的統一規劃將土地推向市場。通過這種模式，將駐馬店市區內分散的土地統一進行調配，進行土地市場的規范，這樣也可以避免一地多供的現象。土地儲備作為現階段提升一個城市可持續發展的途徑，最終目的是通過政府是對土地市場的宏觀管理，規范土地和房地產以及各類經濟發展用地。從而促進地方經濟的可持續發展。

土地出讓金的返還機制還不健全，在當下，我國大多數城市在土地財政制度變革以后，土地出讓金的收入已經成為了當地地方財政的主要收入，甚至在中西部一些工商業較不發達的地區，土地出讓金的收入還成為了地方政府的第一財政。即便在東南沿海經濟發達地區，土地出讓的收益也是當地政府的主要財政收入來源或第二財政。在這些巨額利益的誘惑下，導致土地“尋租”現象頻發，這樣也就造成了土地出讓金不能按時足額的返還到土地儲備機構，資金周轉不流暢。由于土地收儲的資金是由當地政府提供，土地出讓金的返還機制不健全，對返還土地儲備成本的時限、比例、流程缺乏規定等等現象，因此土地出讓金的收益在地方財政專戶停留時間過長或者當地政府財政困難時，暫時挪為它用，這些都嚴重影響土地儲備資金鏈的正常運轉。

對土地儲備金的合理使用，政府要加強對土地儲備成本的事前、事中、事后的監管和控制。土地儲備成本的事前控制，地方政府應發揮其“掌舵人”的作用，審議土地儲備年度計劃和資金需求計劃，合理預測土地儲備成本，對土地收儲過程中不合理的開支進行否決，土地儲備機構也要對所收儲的地塊未來價值及可能的風險進行可行性分析，加強事前成本控制。

土地儲備成本的事中控制，應該按照事前制定的土地儲備成本目標，嚴格控制各項資金的支出，政府在資金籌集階段，可以通過多方來籌集資金，從而來分散資金的風險，把資金的風險降到最低；在土地收購階段，合理安排土地儲備的時間，縮短儲備周期，降低融資成本費用；在土地整理開發階段，公開招標擇優選擇土地開發施工單位，預先鎖定成本，減少工程變更及工程成本的追加，把相關費用降到最低；在土地入庫階段，組織專人對地塊進行管理，避免亂搭亂建、傾倒垃圾等破壞地塊地貌的行為，從而再度產生土地管理費用再支出。

土地成本的事后控制，要在土地出讓前制定好預期收益方案，合理預測出讓階段的各項費用，盡量把各種費用的支出控制到最低。財政部門事后審核土地儲備成本，找出差距，明確節支超支的原因，為今后工作提供參考和指導。

地方政府加強監管之后，還要進一步明晰成本控制責任，建立考核獎勵機制。土地儲備中心是土地儲備資金籌措和運作的主體，要擔負起成本控制的責任，因此土地收購儲備中心在進行成本控制時，要提前進行土地儲備成本預測，劃分責任中心，實行歸口分級管理，將成本細化到各個階段，工作具體實施要落實到個人或集體，由土地儲備機構要替政府承擔起成本決策和執行結果考核的任務。同時還要建立起相應的獎勵激勵機制，將獎勵激勵機制外化為開發企業節約成本的動力，促使土地開發企業提高水平，盡可能達到帕累托最優水平。地方財政部門也要建立起成本控制考核獎勵機制，將業績與考核掛鉤，對節約成本多的單位和個人進行獎勵，成本超出預算多的則進行懲罰，用具體量化的手段增強成本控制實效。

土地儲備的良好模式能對城市與土地之間的指導和宏觀調控起到積極的促進作用，對于實現一個城市的可持續發展，土地的高效合理運用，城市的迅猛發展都有著積極的進步意義。

隨著中國經濟的快速發展和城市化進程的不斷加快，財稅制度供給不足，土地管理制度的缺陷，政府績效考核指標主要以地方經濟發展為指標等一些問題助推了土地財政的發生與發展。土地財政是各個地方政府依據土地所有權進行的財政收支活動，體現了土地資源的社會分配關系；而土地財政在推動地方經濟快速發展的背后也引發了地方房地產增長過快、農村集體土地權益受損、城市化水平虛高等一系列經濟問題。地方政府通過擴大土地儲備規模，調整土地供給量來影響土地出讓價格，以追求土地出讓收益最大化的財政收入，增加地方政府的財力，土地出讓金也推動了當地城市經濟的發展，提高城市公共設施供給的數量和質量，但同時土地財政也具有不可持續性和不穩定性，過度的依賴土地財政不利于維持地方財政穩定、公共品供給質量的提高和土地資源的可持續發展。

自從中央和地方財政放開之后，相較于中央，地方政府在提供公共品和公共服務領域具備更多的信息優勢，應該承擔更多的地方管理和支出責任。面對日益增加的支出壓力，地方政府選擇了有主動支配權并且相對快捷的土地出讓方式。《土地收支管理條例》出臺之前，地方政府對土地出讓收入具有較大的自由支配權，這種收支習慣一直維持到土地收益被納入地方性政府基金預算之后。隨著中央專項配套項目要求的增多，并且中央專項轉移支付制度不夠完善，地方政府可支配的財力越來越匱乏。因此借由土地管理制度供給不足帶來的操作便利性，地方政府也在不斷擴大土地財政的收益規模。endprint

土地財政收入主要分為四類：一是土地資產性收益，主要以出讓、出租和轉讓國有土地的使用權而取得的一次性收入。土地出讓金是在我國特殊的土地產權制度下地方政府依照地租原理和土地有償使用制度向土地使用者收取使用金的一直收入形式，是以增量土地為征收對象，這種收益具有不可持續性的特征。由于土地出讓金的規模較大，因而成為土地財政的主力部分。二是土地相關稅收收入，地方政府財政收入中與土地相關的稅收中主要包括：城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房地產稅。土地稅收規模相比土地出讓金的的收入比較少，但是近年來隨著房地產行業的快速發展也獲得了較快的增長。具有較強的穩定性和可持續性。三是行政性的土地相關收費，但是土地費用門類龐雜，容易產生重復性收費，亂收費等問題，近年來已經逐漸退出了土地財政的舞臺。四是土地抵押貸款獲得的資金抵押貸款，這也一直是土地儲備融資的主要渠道，但是近年來土地抵押面積和貸款數量不斷增加，引發地方政府融資壓力和債務。 土地財政收入以國有土地使用權出讓金為收入主體，并且在近幾年保持著一定的水平，增幅也不太大。但僅僅從土地財政資金運轉流程來看，土地財政是建立在土地儲備制度基礎之上的，通過前期規劃從原土地使用者手中征購土地使用權，進行開發整理后經過土地儲備過程傳送到土地出讓環節。同時法律又規定可以基于公共利益目的對農村集體土地實行征收，但由于缺乏對公共利益為的明確界定，這就使得農村居民在土地征用時處于相對于政府的弱勢，而征地補償標準的不規范和不合理造成了土地出讓收入和征地成本之間的巨大差額，這種巨大差額推動了土地儲備和出讓范圍向農耕用地擴張。基于土地出讓條件、出讓方式、出讓程序缺乏限制和規范，這也就增加了地方政府在土地出讓環節中決策行為的隨意性。

土地出讓金是地方政府財政收入的一大部分，因此在實踐中土地出讓金支出的項目也帶來了一些負面效應：首先土地財政支出具有不可持續性和區域差異性，因此將民生和三農問題寄托于土地財政是缺乏可靠性和穩定性的；其次由于支出項目的比例有限，如果現有土地財政規模中支出部分不能滿足于各項政策或項目的實施，則有可能促使地方政府擴大土地財政規模；第三由于一些具體項目是由中央制定，有可能因為不同程度的信息不對稱問題，導致資金未被有效的利用在地方短板項目上，反而浪費了土地出讓金的收益，降低了資源配置效率。地方政府是土地收益分配的主體，因此土地財政支出模式與地方政府的地方行為模式息息相關。地方政府對于基礎設施建設的過度投資一方面拉動了中國經濟的發展，另一方面又導致了宏觀經濟偏向與房地產業及其其它過熱的產業發展，最終會引發經濟發展的不平衡。

任何事物都具有兩面性，地方政府經濟發展依賴于土地財政，在土地財政發展初期，相關制度不健全、不完善，加上政府在不同時期的主要發展目標不同，不免會造成經濟、社會、公平之間的矛盾。土地財政在稀缺的土地資源基礎之上過分追求收入最大化導致地方財政和土地資源都缺乏穩定性和可持續性，諸如基礎設施建設的過度投資，房地產行業發展過熱引起土地資源的粗放利用，農用地的占用，公共品供給結構失衡等土地利用和土地財政收支行為。土地財政片面追求土地出讓收益最大化，從而導致地方政府在配置土地資源時有選擇性地控制供需狀況、出讓條件以影響土地價格，土地市場的價格機制沒有得到充分發揮。土地財政對土地金融的持續增漲的需求引發了金融風險和地方政府債務風險，諸如土地出讓的增加、土地價格的增長、抵押貸款規模的擴大等都導致土地融資儲備的上升。

土地儲備制度實際上是在特殊的產權體系下，土地市場的不完全發育前提下地方政府對土地使用權的一種創新的配置和調節機制，也是土地財政的核心載體平臺。近兩

年，國家不斷出臺宏觀調控政策，緊縮“銀根”和“地根”，2015年中央經濟工作會議提出化解房地產庫存，這意味著土地供求矛盾日益尖銳。

駐馬店市政府在土地收儲過程中，對一些企業改制后的 “僵尸企業”采取了“一企一策”的辦法來推動企業問題的解決，對符合破產條件的企業及時引入破產程序。對那些兼并重組后可以重生的企業促其兼并重組，對無意愿無能力繼續生產的企業依法收回用地，盤活存量土地，從而促進了該市經濟的快速發展，在解決僵尸企業的同時，也加大了土地的收儲力度。

駐馬店市國土資源局土地收購儲備中心今后在制定年度土地儲備計劃上報市政府時，可以采取先委托專業房地產研究機構，對城市土地的庫存、需求及結構進行全面細致的調查，準確掌握城市發展方向，對基礎設施建設用地以及房地產供求狀況等因素，在充分調研的基礎上，制定科學合理的土地儲備計劃。當國家的產業政策變化時要及時修正，對國家鼓勵發展的產業用地先儲備、多儲備，對落后產業的用地少儲備或盡量不儲備，對城市公益事業用地適當儲備，以保證有限的土地儲備資金在符合社會發展條件的儲備項目上合理使用。在土地收儲過程中要進行調查研究，對收儲地塊區位條件好、具有較大升值潛力的地塊優先進行開發，對暫時不在規劃建設范圍內的地塊暫緩開發，減少資金的需求量，保證資金物盡其用，達到良性循環。盡量避免大量資金長時間沉淀，無法有效融通。總之，資金在使用過程中，在保證滿足正常土地儲備工作的情況下，把資金需求降到最低。

在土地儲備工作中，土地開發整理是至關重要的一個環節，是“凈地”招拍掛出讓的關鍵，土地前期開發工作量多，難度大，涉及資金量大，這也就使很多地方政府的債務快速增加，如果用做面餅的理論來形容就是：土地是面粉，決定了餅的品質；資金是酵母，決定了餅能發多大。傳統的政府包攬城市整體建設運營模式，日益顯出高成本、低效率、可控性差等問題，因此土地開發整理工作，應改變過去單獨由土地儲備機構籌措資金的現狀，嘗試新的、更能適應市場環境的土地開發模式。創新土地開發模式我認為要從以下兩方面進行探討。

一、土地一級開發模式，又叫BT（Build-Transfer）模式，即固定收益模式，是指土地一級開發企業受政府或土地儲備中心的委托，依照土地利用總體規劃，將存量國有土地、農轉用和待征用土地進行征收開發，在這個過程中，政府和土地儲備中心以一定比例的建設成本作為經營加成。但是這種模式有一定的弊端，就是BT模式是在項目完工并驗收合格后，業主才對項目進行回購，回購期限較短，業主短期內的回購資金壓力仍然很大。在當下地方政府債務較高的態勢下，應該對這種BT模式進行改良，建議采取邊收儲邊開發整理，邊開發整理邊出讓，滾動開發的模式，將整體項目完工后進行回購轉變，然后變為部分地塊完工后再進行回購。這樣既可以加快儲備項目推進的速度，又能通過加長回購時間，減少資金融資成本，從而也間接的降低了土地開發成本，這種改良后的BT模式不但能減少傳統的委托代理模式下的資金成本，而且還能有效控制土地一級開發的成本。

二、PPP模式，即公私合作模式，這種模式最早起源于在二十世紀九十年代的英國。是政府部門與社會資本之間的一種合作模式。社會資本參與到公共產品和服務的當中去，政府部門和私人部門各取所長，充分發揮各自的優勢，彌補對方的不足，形成對等的合作伙伴關系，從而也避免了費用的超支，政府部門在分擔風險的同時也擁有一定的控制權，實現社會資本和社會福利的最大化。

這種PPP模式進行的土地一級開發，能夠建立多方共同參與機制，同時也有效的發揮了市場的競爭與合作，彌補了市場帶來的風險，也有效的避免了一切由政府兜底的風險，更能有效緩解地方政府債務進一步加大的風險。通過競爭選擇社會資本，激活調動資金、人力資源等要素的聯動作用，實現資源的優化配置。對于土地開發整理單位而言，作為市場經濟中的一員，其內在的最大驅動力即是追求利潤的最大化，因此，PPP模式可以最大限度激勵土地開發整理單位通過改進管理方式，引進先進設備來降低成本，以獲取更多利潤，有效拓寬資金的來源渠道，化解地方政府債務危機，提高資金的使用效率，這也是土地開發整理階段的較為有效的選擇。PPP模式在周（口）——南（陽）高速公路的修建也正在運作，即將開工建設，這種合作方式由上海綠地公司、河南高速股份有限公司和駐馬店市政府三方共同修建。上海綠地公司和河南高速股份有限公司共同出資。上海綠地公司占股份百分之八十，河南高速股份有限公司占股份百分之二十，高速公路建成后運行三十年之后再交給駐馬店市政府，由駐馬店市政府管理和使用。這一類似模式最早在廣東省的廣——深高速試行，隨后PPP模式逐漸向全國推廣，這是一個較成功的運營模式。

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