低效用地和閑置土地利用盤活的對策與建議

張莉

摘要：筆者通過搜集相關資料，歸納了當前低效用地和閑置土地的現狀，分析了低效和閑置土地盤活利用中存在的主要問題及原因，結合當前土地利用的相關法規，提出了今后處置盤活低效閑置用地的對策與建議。

Abstract： By collecting relevant data， the author summarizes the current status of inefficient use of land and idle land， analyzed the main problems in the revitalization of inefficient and idle land and the causes. Combined with the relevant laws and regulations on land use， countermeasures and suggestions for disposal of revitalization of inefficient and idle land are put forward.

關鍵詞：低效用地；閑置土地；利用盤活；解決對策

Key words： inefficient land use；idle land；revitalization；countermeasures

中圖分類號：S289 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）34-0086-02

0 引言

積極盤活低效用地，依法處置閑置土地，是推進節約集約用地、提高土地利用效率的重要手段。在當前用地需求強勁、土地供給剛性制約的背景下，盤活低效清理閑置用地更是保障地方經濟社會發展用地的必然選擇。

1 低效用地和閑置土地的現狀

隨著各地城市化發展進程的不斷推進，低效閑置土地的利用盤活已逐步引起各級政府的高度重視，但由于多年來土地利用方式和土地利用結構的不合理，導致國土資源粗放利用，從而就產生了大量低效和閑置用地。以陜西省渭南市為例，據不完全統計，目前現有農村居民點用地約115.9萬畝，撤鄉并鎮后的鄉政府及其所屬“七站八所”等遺留建設用地約0.38萬畝，撤并中小學校后的閑置低效用地約1.8萬畝，此外各個縣城、城中村和工業園區之內也存在大量低效閑置用地，其中可盤活利用的約45.59萬畝。如果全省各地下力深入調查，可盤活利用的閑置低效用地面積將會相當可觀，這些低效閑置土地若能盡快予以盤活利用，必將為我省緩解建設用地，確保耕地占補平衡提供強有力的支持。

2 低效和閑置土地盤活利用存在的主要問題及原因

2.1 當前低效和閑置土地盤活利用的主要問題

2.1.1 底數不清

由于管理體制、歷史變革、土地權屬、遺留問題和利益糾葛影響，加之如何認定低效和閑置用地問題缺乏權威統一、各方認可的量化標準，調查統計這些用地常常是牽一發動全身，不同利益主體常常根據各自需求瞞報虛報數據，同時多年來招商引資項目多執行土地優惠政策，項目落地缺乏指標控制和執行收回土地規定不力，造成一些地方低效閑置用地普遍存在底數不清和認定難、統計難的問題。

2.1.2 畏難不為

土地是資源更是資產，在當前市場環境下表現的尤為突出。現實工作中常常是低效閑置用地的清查處置剛啟動，就有不同的利益主體走關系、找門路，或尋求利益、或反映問題、或阻礙調查，一些停工停產廠礦用地由于涉及工人養老醫療、軍轉干部安置等逐年拖欠的遺留問題更是將清查處置復雜化，也造成了各級政府和有關部門對這些用地清查處置不主動積極，政府的不主動作為也同時造成一個企業管理者常常是靠賣、租等手段維持管理，一些城中村群眾更是晚上施工偷偷加蓋住房，即可出租房屋賺取房租又可獲取高額拆遷補償。

2.1.3 各自為政

由于管理體制和不同政府職能部門的管理職責要求，對于不同行業、不同地產房產的處置目前還是沒有完全統一，各級政府都還沒有建立起一套統一的清查處置辦法。在某個行業國家有了改革政策，經常是政府職能部門各負其責的完成遺留問題和地產房產處置。在招商引資項目土地供應后，雖然國家明確提出了多部門聯合的供后監管、建成核查、違約追究和履約保證金制度，但是從各地實地情況看仍然沒有形成信息共享、聯合執法、共同監管的部門合力。

2.1.4 依舊發生

當前，土地資產已經成為當前最大的國有資產，備受不同利益者的關注。在各級政府和有關部門大力清理處置低效閑置土地的當前，在國家不斷從嚴節約集約用地的大環境下，還有不少地方仍在以土地為優惠政策招商引商，還在以各種名目提前確定土地價格、返減土地價款，還沒有建立起嚴格的單獨建廠投資強度標準，還沒有建立起從嚴從細的用地事后核查追究措施，還沒有下定嚴查嚴處閑置土地的決心，造成了一邊在想法處置低效閑置，一邊在重復再犯的尷尬局面，也給許多違法利益以僥幸心理。

2.2 低效和閑置土地形成的主要原因

2.2.1 歷史遺留問題

改革開放前辦理的大量劃撥土地，隨著市場經濟的深入和市場體系的不斷完善，一些企業陷入了停產或半停產狀態，造成了低效和閑置利用土地的發生。

2.2.2 政策缺位問題

由于國家以前政策原因，不少建設規劃用地規模、用地標準過于寬松，工業用地比重大，且單位GDP水平和稅收貢獻率不高，粗放型的管理模式，帶來了一定土地的浪費，造成了閑置和低效利用土地的現象的發生。

2.2.3 農村城鎮化產生的問題

隨著城鎮化的推進，不少農民遷居城鎮，農村出現了不少空閑舊宅；隨著農村現代化建設的發展，鄉村的一些道路和水利排灌設施等利用率也較低；隨著行政村的撤并、中小學的整合，村辦企業搬遷倒閉，農村出現了一批分散零星、利用率不高或根本沒有利用的土地；另外，還有關閉的礦山，磚瓦窯廠的土地也處于閑置狀態。endprint

3 低效用地和閑置土地利用盤活的對策與建議

針對當前低效用地盤活受利益大小、地理位置、遺留問題、權屬來源、管理體制等因素的影響以及閑置用地清理調查難、認定難、處置難、原用地者配合難等問題，如何破解當前困局，實現今后土地節約集約利用，應著重從以下幾方面入手：

3.1 政府主導深挖潛力統籌利用

當前，受土地來源等歷史因素影響，各地低效閑置用地管理不一、類型不同、問題糾葛，有的屬行業部門主管、有的屬鎮村負責、有的還是軍事、農墾系統的資產，要實現不同用地的盡快盤活利用，就要求地方政府必須主導統籌，要把盤活利用存量建設用地作為破解用地難題、降低單位GDP建設用地規模、提高土地利用水平的重中之重。

對于城中村改造，要學習借鑒發達城市的成熟經驗，制定出臺城中村改造政策，通過確權方式將集體建設用地確權為國有建設用地，再依法進行收購、儲備和出讓；對于沒有實施無形改造的城中村集體建設用地，要按現行政策申報集體土地征收，再依法進行出讓；對于舊城改造，要利用舊城區用地多為國有土地，和此類用地進行二次開發利用沒有政策限制的特點，各級政府要因地制宜研究、制定適合當地的拆遷補償安置政策，大力推進舊城拆遷改造，為城市建設騰出更多的用地空間；對于低效和閑置用地的盤活利用，在處置縣級以下各類園區中低效閑置用地的盤活中，凡是違反土地出讓合同，逾期不開發或長期閑置的土地，要堅決按照閑置土地處置辦法，依法征收土地閑置費或收回重新處置；對于現有企業的低效用地，要鼓勵引導企業在現有土地上進行廠房加高或實施零增地技術改造，提高土地投資強度和容積率；對無力進行技術改造企業的低效用地，或者難以收回的閑置用地，要制定閑置低效用地回購政策，以城市規劃為依據，嚴控規劃用途，采取行政勸退、經濟補貼、法律執行相結合的辦法強力推進土地回購，進行收購儲備，依法再次出讓。

3.2 動真碰硬加強考核監管

低效閑置用地的盤活清理既要嚴格執行國家法律政策，又要結合宗地妥善解決問題，還要考慮不同利益主體的需求，可以說是一旦啟動盤活清理，就是不同利益主體間相互博弈、相互妥協的過程。一要強化節約集約用地考核。要將節約集約用地納入政府年度目標責任考核體系之中，制定具體的考核辦法和指標，從新建項目畝均投資強度、產出額度、實現稅收、就業規模、建設周期、已批土地供應率等方面入手，以強有力的考核督促基層政府切實加強建設用地管理，提高建設用地的使用效率。二要啟動盤活利用存量建設用地考核工作。結合當地單位GDP建設用地規模和存量用地面積情況，按年度下達盤活存量用地任務，并與新增建設用地計劃安排、土地整治項目安排相掛鉤，對盤活存量用地面積大、任務完成好的地區給予傾斜。三要強化土地供應后的監管。對于取得土地使用權的建設項目，在項目工地醒目位置設置《建設項目用地信息公示牌》，標明建設用地使用權人、建設單位、項目動工開發、竣工時間、土地開發利用標準和監管機構、舉報電話等信息，鼓勵各界群眾對項目用地情況進行監督。項目完工后嚴格按照出讓合同或劃撥決定書進行驗收，驗收不合格不辦理相關登記、不頒發相關證書，督促用地單位嚴格按照出讓合同或劃撥決定書進行建設，努力提高節約集約用地水平。四要建立用地保證金制度。今后，用地單位在取得土地使用權后，均應繳納出讓或劃撥價款的20%作為用地保證金，項目建成后經國土資源部門核查驗收合格后退還保證金本息；對違反出讓合同或劃撥決定書的重新核算價款并從保證金中抵扣，以經濟手段督促用地單位規范用地。五要嚴格控制規劃用途，堅決杜絕通過調整城市規劃將工業用地變更為商業或住宅用地的現象發生，確保供應土地按照規定用途開發建設，促進單位GDP建設用地規模穩步下降。

3.3 齊抓共管，各計其功

低效用地荒廢、閑置土地浪費都是國有資產的嚴重流失，都是對最嚴格耕地保護的嚴重挑戰，緊靠任何一個政府部門的單打獨斗根本無法完成如此龐大的清查處置，所以，各職能部門都應在當地政府的統一領導下，按照部門職能落實信息共享、齊抓共管、各負其責、各計其功共同實施低效閑置用地清查處置，國資部門應主導整個低效閑置用地盤活清理，要負責宗地國有資產盤活、增值和監管，發改部門負責行業準入、投資規模和投入產出審核，規劃住建部門負責規劃條件、開發強度、建筑控制指標核驗，稅務部門負責通過差別化的稅率政策實現宗地集約利用，國土部門負責用地轉供關、登記發證和違法用地查處等，通過建立共同責任機制實現低效閑置用地盤活的再利用。

4 結論與展望

總而言之，受歷史遺留和利益驅動等多方面的影響，我國土地粗放利用狀況還沒有根本改變，建設用地低效閑置現象仍較為普遍，為了深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，堅持最嚴格的節約用地制度是必然選擇，繼續采取強有力的措施，加大存量用地盤活再開發利用是提高現有土地利用效率、加強節約集約用地的具體抓手，只要我們不斷加強存量閑置用地盤活處置力度，優化土地利用結構，提升土地集約利用水平，我們的城鎮產業轉型升級將逐漸加快，投資消費將有效增長，城鎮化質量將顯著提高，經濟社會可持續發展能力將不斷提升。

參考文獻：

[1]第六屆全國人大常委.中華人民共和國土地管理法[Z].2009.

[2]國務院.中華人民共和國土地管理法實施條例[Z].2014.

[3]陜國土資.陜西省節約集約用地實施細則（試行）[Z].[2014]56號.endprint