依法治國關鍵在于依法執政

楊 愛

依法治國關鍵在于依法執政

楊 愛

依法執政是黨領導人民長期探索治國之道的歷史經驗、執政規律認識的科學總結，是完善和提升黨的領導的有效方法。全面依法治國要想實現執政黨必須始終做到依法執政。依法治國的關鍵、前提和根本保障均是依法執政。如何切實做到依法執政？本人認為，執政黨就應帶頭維護憲法法律的權威和尊嚴、正確處理政策與法律的關系、建立健全依法執政的運行機制。

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黨的十六屆四中全會指出：“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。”這表明黨在轉型時期領導、執政方式的重大轉變。依法治國的基本方略是實行依法執政，發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的必然要求。黨的十八屆四中全會精神顯示能否實現依法治國，關鍵在于黨是否能堅持依法執政。

一、依法執政的科學內涵

依法執政是在中國特殊的政治環境下出現的特殊問題，是依法治國的題中之義，是執政黨為履行職責、強化效能、保障地位而進行創新的行為過程，具有及其豐富的內涵。

（一）依法執政要求執政黨首先要依憲執政

依法執政的前提是依憲執政。十八屆四中全會提出，實現依法治國首先要堅持依憲執政，習總書記在紀念現行憲法公布實施30周年的大會上指出，維護憲法權威就是維護黨和人民共同意志的權威。樹立憲法權威就是確立憲法最大的權威性和最高的法律效力，使憲法在國家和社會治理中發揮主導作用，一切國家權力和行為都要在憲法的控制下進行。執政黨要做到依法執政，就必須依據我國憲法和法律規定的國家政權組織形式和運行方式進行執政。[1]中國共產黨作必須按照憲法的規定進行執政。首先，憲法具有至高無上的地位，代表著國家和整個社會的價值取向。黨依照憲法規定領導立法、行政、司法機關制定法律、實施法律，把執政黨的意志通過合法的程序變成全體人民的意志，再運用國家的暴力機關保障其得到貫徹落實。其次，憲法是規范和約束國家運作和社會運轉的最高行為準則。任何一種法律都具有約束力，憲法在法律體系中居于最高的位置。黨的執政活動必在最高準則的約束下進行。最后，憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。依憲執政需要將憲法的原則得到落實、憲法規定的公民權利得以實現和保障，黨依憲執政彰顯了執政黨執政合憲性、人民性，體現了權利的本質來源。

（二）依法執政的重要保障是依法治黨

依法治黨，就是嚴格按照國家的法律和黨的法規來規范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。[2]十八屆四中全會提出，依法執政既依據憲法法律治理國家，也需要根據黨內法規治黨管黨，依法執政是實現人民當家做主、依法治國的根本保證。依法治黨是改進和提升黨的領導方式、執政方式的歷史要求。首先，依法治黨就是堅持黨在憲法和法律的的范圍內活動，黨的一切執政活動必須在現有的法律框架內運行，不得凌駕于憲法和法律之上。其次，黨組織及其黨員必須嚴格遵守黨內法規，不得超越黨內法規。按照依法治黨的要求，在處理政務和黨務的過程中，黨的各種政策和文件，黨員領導干部的指示和講話，相對于國法和黨法而言處于次要的地位，它們本身也不得有背于國法和黨法。[3]可見，黨內法規不僅規范黨內的行為，也保障國法等得到切實履行。

（三）依法執政的底線是依法用權

依法執政必須依法用權。十八屆四中全會提出，各級領導干部要帶頭遵守法律、依法辦事，不得違法使用權力。法治在現代國家的實質是限權，防止公權力無限擴張和濫用、保護公民權利是法治的核心，也是提倡依法治國的初衷所在。執政黨的任何權力必須來自法律的明確授權，法不授權皆禁止，否則執政黨的權力行使將不具有合法性。依法用權是依法執政的底線，黨的領導干部是全面依法治國“關鍵少數”，狠抓“關鍵少數”合法行使公權，不可逾越憲法和黨內法規為的底線，始終堅持依法用權。

二、始終堅持依法執政的重要意義

堅持依法執政是根據世情、國情、黨情不斷變化做出的戰略調整，黨的十六大強調指出，面對執政條件和社會環境的劇烈變化，要切實加強黨的執政能力建設，提高黨的領導水平和執政水平。堅持依法執政具有極其重要的意義。具體表現在以下幾個方面。

（一）維護憲法和法律權威的重要舉措

執政黨依法執政是對憲法和法律最大的敬畏與尊重，對維護法律權威具有模范帶頭作用。我國的憲法和法律是黨領導人民通過人民代表大會制定的，帶頭遵守憲法和法律是執政黨鞏固執政地位的必然要求。新中國成立以后，由于僵化的計劃經濟模式和權力高度集中的政治體制，在很長一個時期里導致法律徐虛無主義和人治思潮盛行。[4]1982年憲法第六十七條第七款明確規定全國人民代表大會常務委員會行使“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”的職權，時至今日三十五年里全國人大常委會從未行使此項職權，長期以來憲法的條文束之高閣、形同虛設，憲法在實踐中沒有發揮它應有的作用，憲法的權威日漸削弱。執政黨自覺踐行憲法和法律的規定，各級黨組織和黨員自覺在憲法法律范圍內活動，是憲法和黨章的明確要求，也是維護憲法法律權威和尊嚴的重要保障。

（二）維護執政權威和增強執政合法性的客觀要求

依法治國的關鍵在于依法執政。執政黨帶頭依法行使權力，實際上就是在維護自己的執政權威以及增強其自身執政的合法性。合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存的政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。[5]合法性的強弱直接影響甚至決定著黨執政的穩定性以及權威性。從我國政治歷史看，新中國成立前，合法性來自傳統的政治價值和規則；新中國成立后到改革開放之前，黨政治權威的合法性是建立在傳統的馬克思主義理論和領袖個人的巨大影響力之上的。經歷“文化大革命”的深刻教訓后，執政黨意識到合法性根源是憲法和法律，黨已經從革命性的政黨轉變為現代型的執政黨，應順著時代的發展潮流，著力弘揚憲法法律的精神和依法治國的理念，切實維護黨領導人民制定的憲法和法律的權威以及增強自身長期執政的合法性。

（三）依法治國的重中之重

依法治國是黨領導全國人民治理國家的基本方略，其根本就是要求執政黨要依法執政，參政黨要依法參政，行政機關要依法行政，司法機關要依法司法等。依法執政進程決定依法治國進程，依法執政水平決定法治國家水平，沒有依法執政，就沒有依法治國。[6]依法執政使黨的執政方式適應社會主義法治國家的要求，依法執政是實現依法治國、建設法治國家長遠目標的基本環節，只有推行了依法執政，依法治國的各項工作才能在全國各項事業中順利推進，黨只有時刻不忘堅持依法執政，我國才能最終實現依法治國的偉大理想。

三、中國共產黨依法執政的實現路徑

執政黨應當如何切實推行依法執政？筆者認為應從三方面實現依法執政。

（一）執政黨帶頭維護憲法法律的權威和尊嚴

現代法治國家的重要標志之一是憲法法律的至上性，執政黨堅持依法執政首要任務就是要保證憲法法律在執政過程中的權威和尊嚴。首先，各級黨組織應自覺在憲法法律范圍內活動。各級黨組織應加強黨內自身建設、開展黨內活動、解決黨內存在的突出問題等使憲法法律的規則具體化。其次，黨的領導干部要帶頭遵守憲法法律，自覺帶頭依法辦事。黨的領導干部應該始終堅持法律面前人人平等、法律面前沒有特權等法律原則，樹立法律底線不能觸碰的觀念，不得以任何形式、理由以權壓法、以言代法、徇私枉法。

（二）執政黨必須正確處理政策與法律的關系

國家的法律和政策之間的關系是一個重大的理論與實踐的問題。正確處理二者的關系對于實現依法治國具有重大意義，也是執政黨能否實現依法執政的關鍵一環。首先，涉及改革試點、群眾廣泛利益的深層次改革、深層次探索方面可以注重發揮政策的優勢。其次，需要鞏固改革帶來的成果、改革的經驗需要普遍推廣以及廣大群眾的利益趨于固化時，需要發揮法律的優勢。再次，黨的政策和國家法律在根本上是一致的，但黨的政策只有通過法定程序才能上升為國家的意志。當黨政策和法律發生沖突時，國家法律當然高于黨的政策。政策應該只是對現有法律法規如何具體實施做出安排決策，而不是凌駕于憲法法律之上“另起爐灶”。

（三）執政黨應該建立健全依法執政的運行機制

執政黨應當改變以前黨政不分的政治局面。執政黨要做到依法執政如果沒有一套科學高效完備的工作體制、機制作為前提，那么依法執政將會落空，黨的領導人容易走向“人治”的領域。首先，執政黨依法應該正確處理與國家政權機關之間的關系。黨只能發揮政治領導、組織領導的作用，而不能具體插手屬于政府的事務。其次，建立健全黨領導立法工作的機制。堅持科學立法，著力提升重點領域立法質量，善于使黨的意志通過合程序上升為合法的國家意志。最后，將法治建設作為黨的工作重點，切實把各項事業納入法治化軌道。強調采用法治的方法治理公權力、治理社會，加快營造依法辦事、依法用權、依法維權的良好法治環境，最終在執政黨的領導下實現依法治國的宏偉藍圖。

[1]葛海彥．論中國共產黨依法執政的科學內涵與實踐要求[J]．當代世界與社會主義(雙月刊),2007(3):124．

[2][3]俞可平．依法治國必先依法治黨[N]．學習時報,2010-3-15．

[4]李步云．依法治國重在依憲治國[J]．中國人大,2002(17)．

[5]陳文聯．中國共產黨維護和鞏固執政合法性的探索歷程[J]．南通大學學報·社會科學版,2010,26(4):31．

[6]鄧世豹．沒有依法執政就沒有依法治國[N]．南方日報,2014-12-8(F02)．

（作者單位：中共四川省委黨校）

楊愛（1992-），女，漢族，四川德陽人，碩士研究生，中共四川省委黨校，研究方向：依法行政與比較行政制度。