古代監察制度對當下權力約束的啟示

鄭向東

[摘要]我國古代歷代明智的政治家十分重視對各級官吏的嚴格要求和管理，實行“治國先治吏”的方略。我國古代監察制度淵源流長，特色鮮明，有專門官員從事官吏監察，獨立性強，監察權力大。文章認為古代監察制度對如今從嚴治黨仍具有啟示和借鑒意義，保持監察紀檢機構和監察官的獨立性，做到有章可循、嚴格紀律，重視監察官的選任條件和待遇，讓監察紀檢體制切實發揮作用。

[關鍵詞]監察；吏治；啟示

中國共產黨十八屆六中全會的中心主題是全面從嚴治黨，這是黨在帶領全國人民實現中華民族偉大復興的中國夢歷史使命的新形勢下，加強黨的建設提出的新要求，做出的重大新部署。中央領導指出：“中國的事情要辦好，首先中國共產黨的事情要辦好”。中國共產黨是執政黨，是中國的領導核心，治理好中國，全面建成小康社會首先需要治理好中國共產黨，其關鍵就在于要全面從嚴治黨。我國歷史悠久，古代王朝的更迭無不與“吏治”休戚相關，所以，歷代明智的政治家也都十分重視對各級官吏的嚴格要求和管理，實行“治國先治吏”的方略。盡管這些古代統治者實行嚴格吏治的目的是維護封建皇權，但其客觀上確實形成了某些階段和某些政治方面的清明，特別是監察制度，是一套沿革清晰、機構完備、職能多樣、律令嚴密的監察體系，起到了整肅百官、嚴肅吏治、懲治腐敗的作用，對當前從嚴治黨仍具有巨大的借鑒作用。

一、我國古代的監察制度概況

我國古代監察制度起源很早，《尚書·舜典》中記載：“三載考績；三考，黜陟幽明。”經過連續三次對官員考察，黜退昏愚的官員，晉升賢明的官員。夏禹之時，嚴格執行規矩紀律，“禹朝諸侯之君會稽之上，防風之君后至，而禹斬之”。西周時“體國經野，設官分職”，立太宰、小宰、史官、司士等監察官：“掌建邦之宮刑，以治王宮之政令”“聽官府之大計，弊群吏之治”。成康時期，有《周官》為專門的治吏之法；成王十九年，武王之弟、成王之叔豐侯因為嗜酒、腐敗被罷黜，表明西周治吏不避親。戰國時期各國建立了“璽符制度”“秋祿制度”“上計制度”，職掌文獻史籍的御史起監察職責。

秦時，隨著大一統中央集權制度的建立，原先在皇帝左右“掌贊書而授法令”的御史，成為司糾察之任的最高監察官吏，中央設御史大夫，地方設立監御史，負責地方官員的監察，“分天下以為三十六郡，郡置守尉監”，“監”就是指監御史，賦予監御史監郡、治獄等特權，為皇帝監察郡縣。漢承秦制，但更趨嚴密，中央設御史臺，長官為御史大夫及御史中丞，地方為中央派出的刺史，監察官員，“貴廉潔，賤貪污”，對腐敗行為處以重罰；如有官員利用職權非法收受賄賂，會受到“被禁止做官”的懲處，官吏受賄枉法的行為與殺人同罪，會被判處死刑。漢武帝時為強化中央集權制度，嚴格中央對地方的監督，把全國劃分為十三部監察區，各部派刺史一人為固定的監察官，“武帝元封五年，初置部刺史，掌奏詔條察州”，《后漢書·續百官志》的“劉昭注”引蔡質《漢儀》說明刺史的職責是：“詔書舊典，刺史班宣，周行郡國，省察治政，黝險能否，斷理冤獄”，各部刺史根據“六條問事”，對所屬郡國進行監督；京師附近地區設司隸校尉掌管監察。

魏晉時期監察體制與漢代大致相同，御史臺不再隸屬少府，由皇帝直接掌握，長官仍為御史中丞，職權較大。“自皇太子以下，無所不糾”，中丞以下，設有名目繁多的御史；地方由中央派御史監察，開始御史出巡制度。晉武帝時，“郡國守相，三載一巡行屬縣，……若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節，不飾名譽者，及身行貪穢，陷贖求容，公節不立，而私門日富者，并謹察之。揚清激濁，舉善彈違……”，但晉武帝后期實行“寬容”世族的政策，使世家大族橫行不法，有恃無恐，吏治逐漸腐敗，引發惠帝時“八王之亂”和西晉后期的長期戰亂和動蕩，監察失守造成了深深的隱患。

南北朝繼續實行地方監察巡視制度，北魏孝文帝太和八年秋，“遣使者巡行天下，糾守宰之不法，坐贓死者四十余人”。御史有權“風聞彈人”，也稱“風聞奏事”，即據傳聞，無須獲真憑實據就可立案彈奏，且不重證詞和自訟，加大了御史的威權，為監察機關的正常活動提供了必要的法律保護。《文獻通考》記載：“故御史為風霜之任，彈糾不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉。舊制，但聞風彈事，提綱而已。”風聞奏事有可能產生捕風捉影，中傷污蔑的弊端，“有通辭狀者，立于臺門候御史，御史竟往門外收采之，可彈者略其姓名，皆云：風聞訪知”，但是有利于監察機關放手糾察，大膽行使彈劾權。

隋代時，中央的監察機構仍為御史臺，改長官御史中丞為御史大夫，下設副職治書御史2人；改檢校御史為監察御史，有12人，執掌外出巡察。唐代監察機構更趨完備，御史臺“掌邦國刑憲典章之政令，以肅政朝列”。御史臺內部分為三院：“御史謂之臺院，殿中侍御史謂之殿院，監察御史謂之監院”。三院職責各不相同，臺院，為御史臺本部，“掌糾舉百僚，推鞠獄訟”，御史大夫為正三品；殿院，“掌殿廷供奉儀式”；察院，“分察百僚，巡按州縣，糾視刑獄，肅整朝儀”。唐太宗治吏嚴肅，“深惡官吏貪濁，有枉法受財者，必無赦免”，《唐律疏議》中專門規定有官吏選任、失職、瀆職等內容的《職制律》，其中涉及懲治贓貪的內容約有76條，規定罪名445個，涉及官吏犯罪有192個，占總律條的43%。唐太宗反復告誡官吏：“福禍無門，惟人自召”，嚴厲懲處貪官污吏，無論是誰，有枉法受財者絕不饒恕。貞觀三年，原秦王府幕僚、濮州刺史龐相壽因貪污受賄被彈劾，唐太宗并不因是舊部予以寬恕，而是堅決撤職法辦。太宗的堂弟江夏王李道宗時任禮部尚書，因為貪贓枉法被免官、削封邑。公正嚴明、整肅綱紀，令官吏清廉謹慎。

宋代沿襲唐制，御史臺仍設三院，掌“糾察官邪，肅正綱紀，大事則廷辯，小事則奏彈”。宋朝的監察御史由皇帝親自任命，御史每月奏事一次，叫做“月課”，強化御使的職能，御使上任之后百日之內必需有彈劾，否則予以處分，被罷黜作外官，或被罰“辱臺錢”；同時，對御史的資歷也有要求，必須做過兩任縣令。地方監察網絡由監司和通判組成，監司是由皇帝選派到路一級監督；通判是州的監察官，專司監察地方官吏，對知州不法有權舉奏。元朝模仿唐宋建立御使臺，御史臺不再分設三院，僅留察院，將臺院的職事并入察院。察院“司耳目之寄，任刺舉之事”，糾舉百官違法犯罪、監督京師與地方刑獄等職能；地方建立“行御使臺”，作為中央監察機關的派出機構。全國分為22道監察區，分設肅政廉訪使（即監察御史）常駐地方，監察各道所屬地方官吏。endprint

明朝“重典治吏”，改御使臺為都察院，稱“風憲衙門”，“主糾察內外百官之司”。設左右都御使和左右副都御使為正副長官，設置13道監察御使。明太祖朱元璋崇尚“治國先治吏”，開國之初昭告天下：“紀綱法度為治之本”“選賢任才，為立國之本”“重繩貪吏，置之嚴典”。朱元璋特別注重官吏清廉，《大明律》規定：“祿人枉法贓者，八十貫，絞；不枉法受贓一百二十貫以上，罪杖一百，流三千里”，且“凡官吏犯贓罪，一律不赦”。《大明律》中專設《受贓》一篇，與后來頒布的《大誥》《大誥續篇》《大誥三篇》構成了中國歷史上最嚴酷的懲治官吏貪污罪行的律法，對官員貪腐的刑罰手段苛刻殘酷。洪武二十五年，朱元璋親自編定《醒貪簡要錄》，其中規定，“官吏貪贓鈔六十兩以上者，梟首示眾，且剝皮裝草，置于衙門公座旁”，以警示后來的官吏，刑罰之“重”、之“廣”超前絕后。

清代“朝廷治國安民，首在嚴懲貪官”。監察機構沿襲明代，中央仍設都察院，作為國家的最高監察機關，負責對各級、各部門官員的監督和檢查，包括對司法官員的司法活動進行監督，是皇帝的重要“耳目”。提刑按察使司是一省專門監察機構，主官為按察使，“掌振揚風紀，澄清吏治”。道員兼有監察所屬地方政務之責，“職司風憲，綜核官吏，為督撫布教令，以率所屬”。《巡方事宜十款》規定了巡按御史的職責，《科規九事》明確賦予了都給事中廣泛的監察權力。《欽定臺規》分八卷三十六目，是清朝一部較為完整的監察法規制度匯編，各項條款內容明確，對各級行政機關、監察部門，以及官員的考核、監督，都以立法的形式規定，是秦漢以來監察立法的集大成，為確立監察機構的地位和監察活動提供了更加完備的法律依據。朝廷對官員進行嚴格監察，《大清律例》對官員貪贓枉法，采取“計贓從重論”，貪官“賜令自盡”，并連坐屬員。

二、古代監察制度的特點

（一）專門從事官吏監察

我國古代的監察機關屬于司法機構，但它不是審判機關。西周時太宰、小宰等監察官的職責是：“掌建邦之宮刑，以治王宮之政令，凡宮之糾禁。掌邦之六典、八法、八則之貳，以逆邦國、都鄙、官府之治”“聽官府之大計，弊群吏之治”，日常從六方面負責官吏考績：“一曰廉善、二曰廉能、三曰廉敬、四曰廉正、五曰廉潔、六曰廉辨”，年終“則令百官府各正其治，受其會，聽其致事，而詔王廢置”。三年考核官員任職情況，“大計群吏之治而誅賞之”。監察部門發現官吏違法并糾舉，交由審判機關進行審理，監察機關還對審判機關的所有判決是否違法進行監督。明太祖于洪武六年（1373年）的一道上諭中申明：“風憲之任，在肅紀綱，清吏治，非專理刑。”明代法律給監察御史規定的職責是：“都御史職專糾劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司。凡大臣奸邪，小人構黨，作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者，劾。凡學術不正、上書陳言，變亂成憲、希進用者，劾。遇期覲、考察，同吏部司賢否陟黜，大獄重囚，會鞫于外朝，偕刑部、大理讞平之，其奉敕內地，拊循外地，各專其敕行事”“主察糾內外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾。在內，兩京刷卷、巡視京營、監臨鄉會試及武舉、巡視光祿、巡視倉場、巡視內庫、皇城、五城，輪值登聞鼓。在外，巡按、清軍，提督學校，巡鹽茶馬、巡漕、巡關、債運、印馬，屯田，師行則監軍紀功，各以其事專監察。而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官，諸考察、舉劾尤專。大事奏裁，小事立斷。”可見，監察御史的職責是糾察百官之邪，都察院的專職主要是在“劾彈”，而不是“理刑”、“審理”。

（二）獨立性強

監察機構基本上與行政系統分離，相互獨立，從中央到地方自成體系，都有專門機構和職官。監察機構直接對皇帝負責，在中央，監察機關不隸屬于任何部門，自成一體。唐代侍御史多由皇帝親自選派，或由宰相及御史大夫商定后再通過吏部選任；宋代御史的任用權完全由皇帝親自掌握，明代御史必須從進士及監生中有學識并通達治體者選任。明代永樂七年，明成祖召御史張循理等28人，問其出身，除洪秉等四人外，皆由進士及監生選出，朱棣曰：“用人雖不專一途，然御史為朝廷耳目之寄，宜用有學識通達治體者。”于是，罷黜洪秉四人為序班，并下詔選御史“自今勿復用吏”。御史選拔需經過考選、試職，然后才予實授，這樣的考選制度對于保證監察官的素質，提高監察獨立能力具有相當優越作用。地方監察機關和官員由中央委派，實行垂直領導，地方官員無權領導和干涉。監察機關內部，監察官員可以獨立彈奏，無須臺主或都御史審核同意。唐朝規定，“諫官奏事，不須限官品次第”，遇緊急事件可以隨時進諫，“自今以后諫官所獻封事，不限早晚，任封狀以進”。權大位重、垂直獨立，這種監察體制確保了監察權力的獨立運作，在一定程度上有利于其快速高效地履行職責，對于整肅腐敗、廓清吏治確實起到了重要的作用。

（三）監察權力大

古代的監察官員地位高、職權大，可以監督、糾彈除皇帝與皇太子以外的所有官員，“自皇太子以下，無所不糾”，且可以“風聞奏事”。漢代以明確的法定標準察吏，監察官位卑但權重，甚至可以糾彈宰相一級的高官；東漢時御史臺開始獨立行使職權；魏晉后直接向中央負責；南北朝時，御史就已有“震肅百僚”的威權；唐代可以直接彈劾中央及地方官員，“掌分察百僚，巡按州縣”；宋代“御史掌糾察，以繩百僚”“掌糾繩內外百官奸慝，肅清朝廷紀綱，大事則廷辯，小事則奏彈”。可以彈劾宰相，“宰臣至百官、自三省至百司，不循法守，有罪當劾，皆得糾正”。宋神宗時，御史中丞呂誨就曾當庭彈奏宰相王安石的過失。明朝賦予都察院“三劾之權”；清代都察院沿襲歷代傳統，“掌糾察內外百司之官邪”。許多朝代甚至可以對皇帝的制敕詔令提出諫言封書。監察官員也負責監察軍隊，秦、漢時期，朝廷設監軍御史“出督軍旅”，漢代以侍御史兼領，唐代例由監察御史受命監軍。監察官員還負責監督財政，漢初有“詔御史察計簿”，唐代以監察御史兼任“監太倉使”及“左藏庫使”之職，明朝以十三道監察御史巡視倉場、漕運、鹽政，并“收放糧斛”“監總糧米”，清代百司經費出納以及財物登記管理，皆歸都察院稽察認可。此外，監察機構還有糾朝儀，監考選，督學政，巡館驟等職權，總之，從中央到地方，有關行政、司法、軍事、財政、教育等等百司職守和官吏作為，無不置于監察之列。endprint

三、我國古代監察制度在從嚴治黨視域下對權力約束的啟示

黨的十八屆六中全會提出全面從嚴治黨，這充分體現了黨中央的堅強決心，以及“不忘初心、繼續前進”的高度自覺，充分體現了中國共產黨肩負著改變國家與中華民族命運的使命感。古代監察制度中有益的東西，對今天從嚴治黨仍具有啟示和借鑒意義。

（一）保持監察紀檢機構和監察官的獨立性

古代監察官在行使監察權力時，不僅不受同級乃至上級行政長官的干預，而且也不受上一級監察長官的左右。從歷史經驗來看，監察紀檢官員的相對獨立性，是監察制度得以正常運行、從嚴治黨的保證，中央和地方監察工作不僅應有組織系統，而且職能設置必須獨立嚴密完備，監察機關和監察人員要有充分的自主權，能夠獨立地行使監察權，不受到其它權力不合理的干涉，影響監察效果，特別是對于位高權重的部門和地方的主要長官，不能出現監察空白。

（二）管理權力有章可循

明代有《憲綱條例》《大明會典》，清代有《巡方事宜十款》《科規九事》《欽定臺規》《大清律例》等監察典章，“治吏”依法依規進行。中國共產黨是一個執政黨，從嚴治黨的目標首先是要防止官員對手中權力的任性和濫用，這就必須讓權力在法治的框架內運行。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，無疑為依法治吏明確了頂層設計方案。《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，以及2016年7月印發的《中國共產黨問責條例》等重要基礎性黨內法規，規范和強化了黨的問責工作，夯實了全面從嚴治黨的制度基石，向全黨釋放出有責必問、問責必嚴的強烈信號，扎緊了全面從嚴治黨的制度籠子，是管黨治黨的重要利器，加強監察工作的重要典章，必須嚴格執行。

（三）切實發揮監察紀檢體制的作用

我國古代十分重視監察官的遴選，唐代曾經一度由吏部選任御史，把御史選任權交給了宰相，從而造成宰相無人敢監督的弊端。宋代將御史的任用權收歸皇帝，而且凡是宰相所薦舉的官吏及宰相親故都不得為御史，宋代規定“非曾經兩任縣令，不得出監察御史”。為了從嚴治黨，把真正合格的監察官員選拔上來，必須形成一套客觀、合理及科學的選拔與任用制度，要強調監察官必須有剛正不阿的品質、廣博的學識、豐富的經驗。另外，必須切實解決好監察官員的待遇問題，讓其沒有后顧之憂，把監察官員的主動性積極性充分調動起來。

總之，要借鑒中國古代好的監察監督制度，運用于加強黨的建設，貫徹好黨的十八屆六中全會精神，從嚴治黨，鞏固黨的執政地位。

[責任編輯：農媛媛]endprint