基層政府財政預(yù)算績效管理探究
——以蘇州市吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)為例

黃靜倫

基層政府財政預(yù)算績效管理探究
——以蘇州市吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)為例

黃靜倫

財政預(yù)算績效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。推進(jìn)預(yù)算績效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強(qiáng)單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。文章以吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)為例，從實行績效目標(biāo)編制，實施預(yù)算績效監(jiān)控，探索績效評價、反饋及運用等方面進(jìn)行了積極探索，并分析了存在問題及原因。

基層政府；財政預(yù)算績效管理

財政預(yù)算績效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，是政府績效管理的重要組成部分，它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率。推進(jìn)預(yù)算績效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強(qiáng)單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。這是財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，對于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和和諧社會的構(gòu)建，促進(jìn)高效、責(zé)任、透明政府的建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會意義。

一、財政預(yù)算績效管理試點實踐

蘇州市吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)位于江蘇省最南端，是全國重要的紡織品生產(chǎn)和交易基地，2016年地區(qū)國民生產(chǎn)總值達(dá)到367億元，2016年公共財政預(yù)算收入為28.24億元，當(dāng)年公共預(yù)算可用財力為18.01億元，當(dāng)年公共財政支出為17.77億元。

盛澤鎮(zhèn)的財政預(yù)算績效管理探索始于2015年下半年。在編制2016年本級財政預(yù)算時，盛澤鎮(zhèn)提出對部分項目運行展開預(yù)算績效管理工作。具體要求本鎮(zhèn)各部門在編制預(yù)算時至少選擇一個專項或者項目，按照預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用“五有”環(huán)節(jié)要求，在申報項目預(yù)算的同時，申報該項目支出的績效目標(biāo)，并對點項目預(yù)算執(zhí)行展開監(jiān)控，對項目實施情況進(jìn)行事后評價，將評價結(jié)果作為審核下一年度預(yù)算資金的重要參考。

圖1 2016年盛澤鎮(zhèn)預(yù)算績效試點項目（單位：萬元）

盛澤鎮(zhèn)在財政預(yù)算績效實踐中主要作了以下探索：

（一）實行績效目標(biāo)編制

1.績效目標(biāo)申報。結(jié)合本級財政編制下一年度預(yù)算計劃時的

“二上二下”展開。“一上”，預(yù)算單位在首次上報下年度預(yù)算的同時，按照財政部門制定的績效目標(biāo)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，一并上報試點項目績效目標(biāo)；“一下”，財政部門在收到預(yù)算單位首次上報的績效目標(biāo)后，對預(yù)算單位上報的績效目標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化，將優(yōu)化的目標(biāo)返回給各預(yù)算單位；“二上”，預(yù)算單位對財政“一下”審核優(yōu)化的指標(biāo)，再次進(jìn)行論證確認(rèn)并上報；“二下”，各預(yù)算單位的年度預(yù)算及試點項目的績效目標(biāo)經(jīng)鎮(zhèn)人大審核批準(zhǔn)后，由財政部門下達(dá)到各單位。

2.績效目標(biāo)分類及核定。盛澤鎮(zhèn)預(yù)算績效管理目標(biāo)按支出范圍分為三個大類：基本支出、專項支出、項目支出。盛澤鎮(zhèn)以這三大類支出類別為基礎(chǔ)確定預(yù)算績效目標(biāo)內(nèi)容（表1）。

表1 預(yù)算績效管理支出分類情況

并根據(jù)此分類，結(jié)合各個項目的共性指標(biāo)設(shè)定了未來預(yù)算績效評價的分解指標(biāo)（表2）。

表2 預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)分類

對評價目標(biāo)值的核定需要比對歷史數(shù)據(jù)、同行業(yè)數(shù)據(jù)及國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗數(shù)據(jù)，目前盛澤鎮(zhèn)執(zhí)行的主要是比對歷史數(shù)據(jù)及同區(qū)域內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)，對于目標(biāo)的設(shè)定力求切實可行、切合實際，凡是可以量化的標(biāo)準(zhǔn)必須量化。

以2016年盛澤公共自行車項目績效目標(biāo)為例（表3），在制定績效目標(biāo)時，主要還是借鑒吳江主城區(qū)公共自行車績效管理的相關(guān)經(jīng)驗，盡可能的力求目標(biāo)值的量化設(shè)定。

表3 2016年公共自行車項目績效目標(biāo)

（二）實施預(yù)算績效監(jiān)控

預(yù)算績效管理監(jiān)控是整個績效管理的中間環(huán)節(jié)，時間跨度最長。目前盛澤鎮(zhèn)采取的監(jiān)控措施主要依靠預(yù)算單位自行監(jiān)控為主，財政部門監(jiān)控為輔的做法。作為預(yù)算的具體執(zhí)行單位，對試點項目的各個方面了解最為全面，預(yù)算單位可參照年初預(yù)算時確立的績效目標(biāo)對試點項目開展監(jiān)控；財政部門則在各個預(yù)算單位申請預(yù)算資金時對試點項目目前運行情況、資金撥付進(jìn)度、項目完成進(jìn)度等指標(biāo)進(jìn)行審核，根據(jù)審核的情況確定資金撥付進(jìn)度，確保資金使用符合年初預(yù)算目標(biāo)。以公共自行車項目為例，績效監(jiān)控以綜合執(zhí)法局為主，綜合執(zhí)法局每季度都會要求公共自行車提供商給出上季度的使用數(shù)據(jù)，綜合執(zhí)法局根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)支付項目款。財政則根據(jù)綜合執(zhí)法局的資金使用申請及附屬資料審核相關(guān)資金的撥付（圖2）。

圖2 公共自行車績效監(jiān)控流程圖

（三）探索績效評價、反饋及運用

績效評價是預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)，績效評價需遵循客觀公正的原則。盛澤鎮(zhèn)對試點項目的評價分為結(jié)果和影響兩大類：主要涵蓋經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展影響指標(biāo)及社會滿意度指標(biāo)這幾個方面。預(yù)算部門首先就試點項目開展績效自評，填寫自評表并附上項目相關(guān)資料。財政局收到預(yù)算單位自評表后，結(jié)合收集的資料進(jìn)行整理分析，并結(jié)合現(xiàn)場勘查情況，會同專家組對預(yù)算單位上報的自評情況進(jìn)行集中評審。將評價結(jié)果反饋給預(yù)算單位，若存在問題則督促預(yù)算單位進(jìn)行整改，該評價結(jié)果也是核定未來期間該項目預(yù)算指標(biāo)的重要依據(jù)。

從盛澤鎮(zhèn)近兩年的財政預(yù)算績效管理試點實踐看，取得的成效相當(dāng)明顯。2016年盛澤鎮(zhèn)試點的11個績效預(yù)算項目，預(yù)算單位主動積極配合財政部門，如期圓滿完成績效目標(biāo)管理的項目有6個，其涉及資金量占試點項目總數(shù)的70%，2個因中途政策、決策發(fā)生變動而取消管理考核，只有3個項目因種種主客觀因素未完成績效目標(biāo)管理，占預(yù)算試點項目資金總量的15.2%。

圖3 2016預(yù)算績效完成情況

在編制2017年預(yù)算時，盛澤鎮(zhèn)除前期試點項目繼續(xù)試點外，還將各部門的基本經(jīng)費納入預(yù)算績效管理，進(jìn)一步擴(kuò)大了試點范圍。

二、存在的問題及成因分析

不可否認(rèn)，盛澤鎮(zhèn)的財政預(yù)算績效管理的試點實踐也暴露了一些問題。主要表現(xiàn)為：績效管理的主動意識不夠強(qiáng)，部分預(yù)算單位配合度不高；績效管理制度尚不完善健全，管理存在一定的隨意性；全流程管理水平不高，精細(xì)化管理目標(biāo)難以全面達(dá)到。分析其原因主要有以下幾方面：

（一）傳統(tǒng)預(yù)算管理與績效管理兩者之間的觀念差異

績效預(yù)算側(cè)重點在于對預(yù)算單位財政資金支出的效益進(jìn)行研究分析，目的在于提高財政資金的使用效率，鼓勵政府部門厲行節(jié)約。而傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念里財政資金的使用是維持部門運轉(zhuǎn)及履行職能的需要，多數(shù)人認(rèn)為多使用資金就意味著部門承擔(dān)更多的職能，工作量就會增大；如果相應(yīng)的預(yù)算資金產(chǎn)生如有結(jié)余，財政部門會減少下年度財政預(yù)算資金安排。受此影響，預(yù)算單位早已習(xí)慣財政資金決定工作量的做法，無形之中增加了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的障礙。

（二）預(yù)算績效管理缺乏強(qiáng)力的制度支撐

首先，預(yù)算績效管理的執(zhí)行和推開缺乏強(qiáng)力的制度支撐，預(yù)算單位和財政部門所在立場不同，對預(yù)算績效管理工作的目的和意圖的理解會有差異。沒有預(yù)算單位的配合，沒有建立“黨政一把手”和人大、紀(jì)檢等部門的保障體系，績效管理工作很難推開。其次，績效管理執(zhí)行的過程，諸多方面的要素設(shè)定未建立制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的體系。各單位在開展相關(guān)工作時沒有具體標(biāo)準(zhǔn)及方法參照，績效管理執(zhí)行必然打一定的折扣。

（三）缺少專業(yè)化的人才隊伍及第三方資源

預(yù)算績效管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，要求管理人員既要具備一定的財政知識，又要精通試點項目相關(guān)的業(yè)務(wù)，這種人才對于基層政府來說比較缺乏?？冃Ч芾砉ぷ鲃荼厥侨蝿?wù)觀點，制約了績效管理水平的提升。外部第三方資源上，由于績效管理工作還處于起步階段，不僅學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對這方面的針對性研究較少，中介機(jī)構(gòu)也很少有這方面的業(yè)務(wù)涉及，導(dǎo)致工作開展缺少專業(yè)化的人才和咨詢機(jī)構(gòu)，績效管理的質(zhì)量和成效難于保證。

三、完善財政預(yù)算績效管理的對策建議

（一）突出預(yù)算績效管理體系建設(shè)，建立績效管理精細(xì)模式

要在制度層面建立起確保預(yù)算績效管理順利開展的保障體系，從上到下地完善一系列的預(yù)算績效管理制度：績效目標(biāo)編制環(huán)節(jié)對績效目標(biāo)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)及流程進(jìn)行具體規(guī)定、細(xì)化目標(biāo)的各項指標(biāo)，盡可能的對各項指標(biāo)進(jìn)行數(shù)量化的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定；績效運行環(huán)節(jié)對預(yù)算單位自我監(jiān)控及財政部門監(jiān)控，編制具體監(jiān)控流程和操作方案，并設(shè)定進(jìn)行編制具體各項監(jiān)控指標(biāo)，不管是預(yù)算單位還是財政部門都有標(biāo)準(zhǔn)可以參照；績效評價中要對評價方案、評價計劃、評價工具、評價方法、評價指標(biāo)、專家資質(zhì)進(jìn)行明確的規(guī)定，確保評價實施有標(biāo)準(zhǔn)化的細(xì)則可以參照；評價結(jié)果及反饋環(huán)節(jié)則需要建立起績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，將評價結(jié)果及時反饋給預(yù)算執(zhí)行單位，要求各單位根據(jù)評價結(jié)果完善管理制度，改進(jìn)管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強(qiáng)支出責(zé)任；將績效評價結(jié)果作為安排以后年度的主要依據(jù)，也作為各預(yù)算單位年度工作考核的重要參考。同時把人大、紀(jì)檢等部門統(tǒng)一到預(yù)算績效管理和監(jiān)督中來，形成強(qiáng)有力的組織保障。

（二）突出績效管理人才隊伍建設(shè)，提升預(yù)算績效管理水平

績效管理有別于傳統(tǒng)的預(yù)算管理，除了需要大量的數(shù)據(jù)信息支撐外還需要專業(yè)的管理人員參與，在管理方面既需要貫徹執(zhí)行統(tǒng)一的績效管理要求，又需要結(jié)合項目實施過程中的特點開展績效運行監(jiān)控；既要熟悉預(yù)算績效評價的具體業(yè)務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，又需要熟悉項目的各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。需要盡快建立起專業(yè)的績效管理隊伍，加強(qiáng)對重點部門人員的培訓(xùn)，有針對性，有步驟地加強(qiáng)績效管理人才的培養(yǎng)，進(jìn)一步提升預(yù)算績效管理水平。同時，要制定第三方評價實施方法，確保第三方評價的公正性，探索制定專家管理和甄選細(xì)則，建立專家?guī)旌偷谌綑C(jī)構(gòu)庫，建立進(jìn)出管理辦法，確保評價的中立性和科學(xué)性。

（三）突出以公眾滿意度為目標(biāo)的績效管理，深化預(yù)算管理改革

基層政府的工作與人民群眾的諸多方面息息相關(guān)，許多政策的落實效果、項目的實施成果都會對普通百姓的工作生活造成影響，必須構(gòu)建社會公眾滿意度為目標(biāo)的績效管理體系。同時，新形勢下隨著政府信息公開制度的逐步完善，公眾對政府信息的知曉度提高，政府信息包括財政信息更透明地展現(xiàn)在社會公眾面前，突出以社會滿意度為目標(biāo)的績效管理，可以更好地接受社會公眾對政府行為監(jiān)督。

（四）建立以部門績效為導(dǎo)向的目標(biāo)評價體系，優(yōu)化績效目標(biāo)結(jié)構(gòu)

在原有的以三類支出為導(dǎo)向的績效目標(biāo)體系上，加入部門績效為導(dǎo)向的目標(biāo)評價體系，從最初的對支出績效評價提升到對預(yù)算單位的績效評價。通過對部門整體資金使用的績效評價，加強(qiáng)部門資金運用效率，財政部門可以參照評價結(jié)果，更好地優(yōu)化財政預(yù)算，特別是在財力緊張時，可優(yōu)先調(diào)整評價結(jié)果較差部門的預(yù)算指標(biāo)，按照效率優(yōu)先、兼顧公平的原則保障評價結(jié)果較好部門的預(yù)算安排，保證預(yù)算分配的公平和客觀。

F235.1

A

1008-4428（2017）11-91-03

黃靜倫，中級經(jīng)濟(jì)師，吳江區(qū)規(guī)劃局信息中心。