基層政府財政預算績效管理探究
——以蘇州市吳江區盛澤鎮為例

黃靜倫

基層政府財政預算績效管理探究
——以蘇州市吳江區盛澤鎮為例

黃靜倫

財政預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式。推進預算績效管理，有利于提升預算管理水平、增強單位支出責任、提高公共服務質量、優化公共資源配置、節約公共支出成本。文章以吳江區盛澤鎮為例，從實行績效目標編制，實施預算績效監控，探索績效評價、反饋及運用等方面進行了積極探索，并分析了存在問題及原因。

基層政府；財政預算績效管理

財政預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，是政府績效管理的重要組成部分，它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率。推進預算績效管理，有利于提升預算管理水平、增強單位支出責任、提高公共服務質量、優化公共資源配置、節約公共支出成本。這是財政科學化、精細化管理的重要內容，對于加快經濟發展方式的轉變和和諧社會的構建，促進高效、責任、透明政府的建設具有重大的政治、經濟和社會意義。

一、財政預算績效管理試點實踐

蘇州市吳江區盛澤鎮位于江蘇省最南端，是全國重要的紡織品生產和交易基地，2016年地區國民生產總值達到367億元，2016年公共財政預算收入為28.24億元，當年公共預算可用財力為18.01億元，當年公共財政支出為17.77億元。

盛澤鎮的財政預算績效管理探索始于2015年下半年。在編制2016年本級財政預算時，盛澤鎮提出對部分項目運行展開預算績效管理工作。具體要求本鎮各部門在編制預算時至少選擇一個專項或者項目，按照預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用“五有”環節要求，在申報項目預算的同時，申報該項目支出的績效目標，并對點項目預算執行展開監控，對項目實施情況進行事后評價，將評價結果作為審核下一年度預算資金的重要參考。

圖1 2016年盛澤鎮預算績效試點項目（單位：萬元）

盛澤鎮在財政預算績效實踐中主要作了以下探索：

（一）實行績效目標編制

1.績效目標申報。結合本級財政編制下一年度預算計劃時的

“二上二下”展開。“一上”，預算單位在首次上報下年度預算的同時，按照財政部門制定的績效目標細化標準，一并上報試點項目績效目標；“一下”，財政部門在收到預算單位首次上報的績效目標后，對預算單位上報的績效目標內容進行優化，將優化的目標返回給各預算單位；“二上”，預算單位對財政“一下”審核優化的指標，再次進行論證確認并上報；“二下”，各預算單位的年度預算及試點項目的績效目標經鎮人大審核批準后，由財政部門下達到各單位。

2.績效目標分類及核定。盛澤鎮預算績效管理目標按支出范圍分為三個大類：基本支出、專項支出、項目支出。盛澤鎮以這三大類支出類別為基礎確定預算績效目標內容（表1）。

表1 預算績效管理支出分類情況

并根據此分類，結合各個項目的共性指標設定了未來預算績效評價的分解指標（表2）。

表2 預算績效目標指標分類

對評價目標值的核定需要比對歷史數據、同行業數據及國內外先進經驗數據，目前盛澤鎮執行的主要是比對歷史數據及同區域內其他鄉鎮數據，對于目標的設定力求切實可行、切合實際，凡是可以量化的標準必須量化。

以2016年盛澤公共自行車項目績效目標為例（表3），在制定績效目標時，主要還是借鑒吳江主城區公共自行車績效管理的相關經驗，盡可能的力求目標值的量化設定。

表3 2016年公共自行車項目績效目標

（二）實施預算績效監控

預算績效管理監控是整個績效管理的中間環節，時間跨度最長。目前盛澤鎮采取的監控措施主要依靠預算單位自行監控為主，財政部門監控為輔的做法。作為預算的具體執行單位，對試點項目的各個方面了解最為全面，預算單位可參照年初預算時確立的績效目標對試點項目開展監控；財政部門則在各個預算單位申請預算資金時對試點項目目前運行情況、資金撥付進度、項目完成進度等指標進行審核，根據審核的情況確定資金撥付進度，確保資金使用符合年初預算目標。以公共自行車項目為例，績效監控以綜合執法局為主，綜合執法局每季度都會要求公共自行車提供商給出上季度的使用數據，綜合執法局根據相關數據支付項目款。財政則根據綜合執法局的資金使用申請及附屬資料審核相關資金的撥付（圖2）。

圖2 公共自行車績效監控流程圖

（三）探索績效評價、反饋及運用

績效評價是預算績效管理的核心環節，績效評價需遵循客觀公正的原則。盛澤鎮對試點項目的評價分為結果和影響兩大類：主要涵蓋經濟效益、社會效益、環境效益、可持續發展影響指標及社會滿意度指標這幾個方面。預算部門首先就試點項目開展績效自評，填寫自評表并附上項目相關資料。財政局收到預算單位自評表后，結合收集的資料進行整理分析，并結合現場勘查情況，會同專家組對預算單位上報的自評情況進行集中評審。將評價結果反饋給預算單位，若存在問題則督促預算單位進行整改，該評價結果也是核定未來期間該項目預算指標的重要依據。

從盛澤鎮近兩年的財政預算績效管理試點實踐看，取得的成效相當明顯。2016年盛澤鎮試點的11個績效預算項目，預算單位主動積極配合財政部門，如期圓滿完成績效目標管理的項目有6個，其涉及資金量占試點項目總數的70%，2個因中途政策、決策發生變動而取消管理考核，只有3個項目因種種主客觀因素未完成績效目標管理，占預算試點項目資金總量的15.2%。

圖3 2016預算績效完成情況

在編制2017年預算時，盛澤鎮除前期試點項目繼續試點外，還將各部門的基本經費納入預算績效管理，進一步擴大了試點范圍。

二、存在的問題及成因分析

不可否認，盛澤鎮的財政預算績效管理的試點實踐也暴露了一些問題。主要表現為：績效管理的主動意識不夠強，部分預算單位配合度不高；績效管理制度尚不完善健全，管理存在一定的隨意性；全流程管理水平不高，精細化管理目標難以全面達到。分析其原因主要有以下幾方面：

（一）傳統預算管理與績效管理兩者之間的觀念差異

績效預算側重點在于對預算單位財政資金支出的效益進行研究分析，目的在于提高財政資金的使用效率，鼓勵政府部門厲行節約。而傳統的預算管理觀念里財政資金的使用是維持部門運轉及履行職能的需要，多數人認為多使用資金就意味著部門承擔更多的職能，工作量就會增大；如果相應的預算資金產生如有結余，財政部門會減少下年度財政預算資金安排。受此影響，預算單位早已習慣財政資金決定工作量的做法，無形之中增加了預算執行監控的障礙。

（二）預算績效管理缺乏強力的制度支撐

首先，預算績效管理的執行和推開缺乏強力的制度支撐，預算單位和財政部門所在立場不同，對預算績效管理工作的目的和意圖的理解會有差異。沒有預算單位的配合，沒有建立“黨政一把手”和人大、紀檢等部門的保障體系，績效管理工作很難推開。其次，績效管理執行的過程，諸多方面的要素設定未建立制度化、標準化的體系。各單位在開展相關工作時沒有具體標準及方法參照，績效管理執行必然打一定的折扣。

（三）缺少專業化的人才隊伍及第三方資源

預算績效管理是一個復雜的系統性工程，要求管理人員既要具備一定的財政知識，又要精通試點項目相關的業務，這種人才對于基層政府來說比較缺乏。績效管理工作勢必是任務觀點，制約了績效管理水平的提升。外部第三方資源上，由于績效管理工作還處于起步階段，不僅學術機構對這方面的針對性研究較少，中介機構也很少有這方面的業務涉及，導致工作開展缺少專業化的人才和咨詢機構，績效管理的質量和成效難于保證。

三、完善財政預算績效管理的對策建議

（一）突出預算績效管理體系建設，建立績效管理精細模式

要在制度層面建立起確保預算績效管理順利開展的保障體系，從上到下地完善一系列的預算績效管理制度：績效目標編制環節對績效目標設定的標準及流程進行具體規定、細化目標的各項指標，盡可能的對各項指標進行數量化的標準設定；績效運行環節對預算單位自我監控及財政部門監控，編制具體監控流程和操作方案，并設定進行編制具體各項監控指標，不管是預算單位還是財政部門都有標準可以參照；績效評價中要對評價方案、評價計劃、評價工具、評價方法、評價指標、專家資質進行明確的規定，確保評價實施有標準化的細則可以參照；評價結果及反饋環節則需要建立起績效評價結果反饋和應用制度，將評價結果及時反饋給預算執行單位，要求各單位根據評價結果完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責任；將績效評價結果作為安排以后年度的主要依據，也作為各預算單位年度工作考核的重要參考。同時把人大、紀檢等部門統一到預算績效管理和監督中來，形成強有力的組織保障。

（二）突出績效管理人才隊伍建設，提升預算績效管理水平

績效管理有別于傳統的預算管理，除了需要大量的數據信息支撐外還需要專業的管理人員參與，在管理方面既需要貫徹執行統一的績效管理要求，又需要結合項目實施過程中的特點開展績效運行監控；既要熟悉預算績效評價的具體業務流程和標準，又需要熟悉項目的各項業務數據。需要盡快建立起專業的績效管理隊伍，加強對重點部門人員的培訓，有針對性，有步驟地加強績效管理人才的培養，進一步提升預算績效管理水平。同時，要制定第三方評價實施方法，確保第三方評價的公正性，探索制定專家管理和甄選細則，建立專家庫和第三方機構庫，建立進出管理辦法，確保評價的中立性和科學性。

（三）突出以公眾滿意度為目標的績效管理，深化預算管理改革

基層政府的工作與人民群眾的諸多方面息息相關，許多政策的落實效果、項目的實施成果都會對普通百姓的工作生活造成影響，必須構建社會公眾滿意度為目標的績效管理體系。同時，新形勢下隨著政府信息公開制度的逐步完善，公眾對政府信息的知曉度提高，政府信息包括財政信息更透明地展現在社會公眾面前，突出以社會滿意度為目標的績效管理，可以更好地接受社會公眾對政府行為監督。

（四）建立以部門績效為導向的目標評價體系，優化績效目標結構

在原有的以三類支出為導向的績效目標體系上，加入部門績效為導向的目標評價體系，從最初的對支出績效評價提升到對預算單位的績效評價。通過對部門整體資金使用的績效評價，加強部門資金運用效率，財政部門可以參照評價結果，更好地優化財政預算，特別是在財力緊張時，可優先調整評價結果較差部門的預算指標，按照效率優先、兼顧公平的原則保障評價結果較好部門的預算安排，保證預算分配的公平和客觀。

F235.1

A

1008-4428（2017）11-91-03

黃靜倫，中級經濟師，吳江區規劃局信息中心。