完善海關稽查服務外包的制度構建研究

王瑜

管理探索

完善海關稽查服務外包的制度構建研究

王瑜

海關監管資源的有限和監管業務量的龐大這對矛盾客觀存在，為了加強監管力量，在海關稽查業務引入中介機構參與是海關業務改革的必然趨勢。文章首先研究了當前海關稽查工作存在的問題，在此基礎上分析了海關稽查服務外包的基本現狀，最后提出構建完善海關稽查服務外包的制度的路徑。

海關稽查；服務外包；中介機構

一、引言

隨著海關業務量加大，我國海關所面臨的外部執法環境也發生了極大的變化，我國海關面臨的執法難度越來越高，嚴密監管與高效運作的矛盾也越來越突出，對海關稽查的理念提出了新的要求：既要簡化和規范手續，提高服務水平和通關效率，又要做好隨之而來的風險防范工作，履行好海關稽查職責；既要讓守法企業得到公平公正的待遇，又要最大限度地壓縮不法企業的生存空間，促進企業自律守法，營造規范有序、公平競爭的環境。2008年海關關長會議提出“稽查部門要借助中介機構審計力量，積極開展常規稽查、專項稽查和驗證稽查”的要求。2013年底，海關總署出臺《海關引入社會中介機構協助稽查工作操作規范（試行）》，進一步規范了海關引入社會中介機構協助稽查工作內部管理和工作流程。2016年國務院修改《中華人民共和國海關稽查條例》，新的稽查條例2016年10月1日起實施。在新修訂的稽查條例里，進一步明確了海關委托專業機構的范圍、委托方式、法律后果等內容，對委托專業機構有關規定進行細化，具體操作問題進一步明確，提高海關委托社會力量協助管理的效能。

自上世紀九十年代以來，政府公共服務外包在我國許多城市、部門興起并迅速發展，面臨著海關監管資源有限和監管量與日俱增的矛盾，通過政府公務服務外包，將部分海關稽查工作委托給專業的機構協助共管，加強了海關對企業的監管能力，但當前的實踐探索，在制度設計和具體實現路徑等方面還存在著不完善的地方，所以有必要在實踐中進一步規范，完善海關稽查服務外包的制度設計。

二、海關稽查工作存在的問題

海關稽查作為海關監管工作中重要的一環，按照通關前、通關中、通關后，海關稽查最后的監管力量，對進出口企業實施后續監管。當前海關稽查部門與其他監管部門之間工作聯系配合緊密，形成了進出口監管合力，為海關履行監督管理的職能做出了貢獻。但現行海關稽查工作還存在一些問題，主要表現在：

（一）海關稽查人力資源匱乏

當前海關監管人力力量的配備缺乏整體規劃，尚未實現機構設置的優化和人力資源的合理安排，每個部門都在喊缺人，問題難以解決。海關總署提到，企業稽查人員應占關區總人數的5%①海關總署.《海關總署關于切實加強企業稽查部門人力資源配置的意見》署人發（2007）380號。，但目前大部分海關稽查力量未達到規定比例。據統計，截止到2011年初，全國海關稽查人員只有1709人，其中審計、財會人員僅有289人，占比僅僅16.9%。全國海關注冊企業60.6萬家，按照年人均稽查10家企業計算，需要20多年才能把所有企業徹底檢查一遍，各海關稽查部門為了完成數量考核指標，稽查過程中容易走形式，難以保障企業稽查質量。

（二）稽查考核指標不科學

海關稽查對企業的管理存在著管理重疊與管理重點不突出的問題，而且各地海關存在以查發企業的數量、追逃稅款的多少作為衡量部門工作績效的工作指揮方針。面對當前的工作績效考核指標體系下，這種硬性衡量工作績效的指標，造成海關關員工作壓力大，而且由于人力資源的限制，績效考核的效果并沒有得到正向發揮，造成了各個關區的海關稽查關員為了查發更多的案例競相比拼，相互間信息保密，缺少深度交流，在組織內部沒有能形成監管合力。

（三）海關稽查人員缺少專業背景

一名合格的稽查人員需要具備相應的會計、審計專業知識和豐富的實戰經驗。但據調查，80%的被調查人員不是會計、審計專業，55%的被調查人員從事企業稽查工作不足3年。一是稽查隊伍知識結構不合理、“新人”較多、專業人才缺少、實戰經驗不足，難以保證稽查事項問題的發現。稽查隊伍的專業化人才總體缺少。海關招錄公務員時缺乏對專業需求的統籌考慮和整體規劃，稽查人員也缺乏會計、審計、海關、法律等專業要求的準入條件。二是海關各崗位交流過于頻繁，導致稽查業務骨干流失嚴重。培養一個企業稽查人員通常需要2至3年的時間。但目前稽查崗位上，剛培養出來的稽查人員即被交流，“新人”占現有稽查人員的大多數，不利于保證稽查執法質量。

三、海關稽查服務外包的現狀

根據新公共管理理論的最新研究成果，可以將一些具體的、非涉密的稽查工作交給社會中介力量承擔。2008年海關關長會議提出要積極借助社會中介力量，逐步建立起海關稽查外部合作機制，利用社會外部力量，緩解稽查任務繁重與稽查力量不足之間的矛盾，提高海關稽查的效能。此項舉措的提出，既能有效緩解海關稽查力量不足的局面，減輕海關稽查的壓力，又能夠借助社會中介機構的專業技能與素養提高海關稽查的效能。2013年、2016年海關又先后引入中介機構協助海關稽查工作的操作規范和工作流程，以及新修訂了海關稽查條例，整體上來說，聘請社會中介機構參與海關稽查工作的制度建設也日趨完善和成熟。

我國各種社會中介結構發展迅速，以與海關稽查相關的會計行業為例，統計顯示，截止到2015年初，全國共有會計師事務所7104家，中國注冊會計師協會的個人會員超過20萬人，其中，注冊會計師99045人，非執業會員103566人。①數據來源：中國注冊會計師協會。海關稽查借助社會中介機構具備充足的實踐基礎和人才儲備，實踐經驗成熟豐富。2014年2月24日海關總署發布，目前有520家會計師事務所等中介機構接受海關委托輔助海關稽查。2013年，全國海關共委托中介輔助稽查企業984家，總共查發問題企業255家，查發問題率25.9%，較2012年增長了1.7個百分點。

海關總署發言人張廣志表示，按照國家關于深化行政管理體制改革和創新政府管理方式的要求，海關總署積極探索購買公共服務的方式，引入社會中介組織承接事務性管理工作，提高海關監管服務能力與水平。下一步，海關總署將進一步拓展中介服務的領域，借助社會資源改進海關監管與服務水平，促進貿易便利。

各地稽查部門更是積極試點并逐步擴大引入中介機構的試點范圍，在實踐中逐步完善中介機構的準入、培訓、退出、評估等相關機制，意在提高常規稽查、驗證稽查、專項稽查工作的效率。可以看出，聘請外部人員參與海關稽查工作制度建立有著肥厚的實踐土壤。

對中介機構來說，為海關提供有償的服務能夠幫助其拓展業務，如果能得到海關的聘請意味著其能力和信用度得到政府部門的認同，有助于其提高自身知名度，有利于其發展；對海關來說，引入社會中介力量可以節省行政開支，可以利用社會上更加專業的資源，提供更加有質量的公共服務；對企業來說，海關聘請社會中介人員，能夠幫助稽查工作變得更加有效率。并且中介機構的權威性能夠使企業更加信服稽查結論的公正性。因此，聘請外部人員參與到海關稽查工作中能實現海關、社會中介機構和企業三方共贏。

四、海關稽查服務外包的制度完善

海關稽查服務外包建設中應注意在準入退出、績效評估、風險評估方面完善制度，其中準入退出機制是基石，績效評估機制是手段，風險防控機制是保證。

（一）準入退出機制

1.中介機構參與海關稽查工作準入機制

（1）嚴格限定中介機構的準入門檻

對于中介機構能力的考察，標準必須包含：第一，具有執業資格，而且成立時間在三年以上。第二，執業人員規模，注冊資本必須不少于30萬元，而且事務所里至少有五名注冊會計師，業務規模較大的優先。第三，信譽好，沒有違法違規等不良記錄，沒有因違法行為受有關部門的處罰。第四，有為政府和大型企業服務的良好經歷。

（2）中介機構評選過程透明公開

在中介機構的選拔過程中，尤其要注重對資信狀況的考察。海關部門組建評標委員會，對社會中介機構進行初審，并進行進一步篩選，選出業務能力強、信譽良好的中介機構名單，然后在網頁上公布入圍的中介機構名單并發出招標邀請函，邀請其主動參與競標，然后評標委員會經過法定程序確定中介機構并向社會公示，接受全社會監督。整個中介機構選聘過程都處于公開監督之下，充分體現公平、公正和公開原則。

2.中介結構參與海關稽查工作退出機制

社會中介機構退出包括主動申請退出和被動退出，包括如下情形:（1）與被稽查單位串通舞弊，故意隱瞞走私、違規、需追繳稅款或其他重大問題，從被稽查單位獲取非法利益的；（2）因工作質量問題，稽查結果存在明顯漏洞，導致海關決定出現問題的；（3）違反協議，損害海關和被稽查人的合法利益，將參與海關稽查工作中獲得的企業機密或稽查結果向外泄露的；（4）從業過程中出現不良行為，被主管部門處罰的；（5）主動申請退出或從業過程中喪失從業資格的；（6）自身工作改革，導致無能力完成海關稽查工作的。

發現中介機構存在違法問題必須記錄在案，取消其以后參與海關稽查的資格，并向全國海關予以通報，記錄在海關總署檔案里，情節嚴重致使巨大損失的，要依法追究其法律責任。

（二）績效評估機制

目前稽查工作中普遍以案件數量、補稅數額作為衡量指標，導致對中介機構的績效評估工作也以上述指標作為標準，只重視案件數量，計算補稅效益，對于稽查工作的評測也缺乏全面的評估方法。

1.對海關稽查部門的評估

對海關總體管理過程的評估主要包括：海關建立借助中介機構稽查制度規定的成本；建立后，在借助中介機構工作過程中對中介機構的管理產生的成本；每年利用中介機構的數量和中介機構退出的數量；中介機構對稽查工作的完成情況，違約情況等。還可以輔助各種數據指標，比如：（1）稽查企業覆蓋率：在本年度內已稽查企業占應稽查企業的比例。（2）稽查有效率：發現存在問題的企業占被稽查企業的比例。（3）人均稽查企業數：平均每個被稽查企業的稽查人員數量。（4）委托費用與補稅入庫的比例。除了這種硬性指標之外，還可以建立其他多元化的指標衡量海關稽查部門的工作。

2.對中介機構的評估

對中介機構的評估，以客觀公正的標準要求作為衡量中介機構的尺度。經常存在一種情況，中介機構往往已跟海關存在較為緊密的聯系，提出包過、包通過的承諾，以此向企業收取一定的費用。在對企業評估過程，拿捏的尺度失當，有美化包裝企業實際工作之嫌，因此向海關提供的中介機構評估報告，往往從表面形式上看來很好，可待海關人員去認證時，會發現實際調研反映的情況跟報告中所呈現的內容相去甚遠。所以如何合理規范中介機構的評估的方式、規范化中介機構的評估手段，保證其評估報告具有相應的可信度和可靠性。所以可以采用記分的方式，監督中介機構的工作，年終進行績效總結，如果出現負分的情況，可以及時淘汰。

而且海關稽查的工作重點不應只是發現企業問題，而應該致力于促進企業自律。促進企業的規范管理和守法自律，這個目標無疑是海關對企業管理的根本目的。

（三）風險防控機制

社會中介機構的腐敗會給社會帶來非常嚴重的后果，但如果對中介機構的風險防控工作做得好，就能充分發揮中介機構的積極作用。將稽查工作中非涉密、非核心的工作交給中介機構，并制定規范管理中介機構就能將風險控制到最低。

1.制定法律制度規范，嚴懲中介腐敗

首先，健全的法律法規是防控腐敗風險的基礎保證。完備的法律法規能讓社會中介機構規范發揮作用，中介機構出現腐敗時也能做好應對工作。目前關于社會中介機構管理方面的法律還不健全，導致了中介機構的腐敗風險無限被擴大。海關可以通過建立相應的守法規范條款對中介機構行賄及協助行賄等進行界定，并對中介機構腐敗的懲罰措施做具體詳盡的規定。

其次，社會中介機構管理體制對中介機構的行為起著重要約束作用。因此應該進行中介機構管理制度改革，成立專門對中介機構監督管理的機構，由政府統一管理，相關部門嚴厲監管，行業協會輔助管理，對中介機構職業規范進行明確。還要建立行業協會制度，發揮行業協會自我管理、自我進步的作用。

2.健全行業規范，降低中介腐敗風險

行業協會在幫助企業正常發展方面起著重要的作用，但目前國內行業協會的發展卻嚴重落后于現實需要。所以，應該支持行業協會的發展，充分發揮協會的作用，保證中介機構規范經營。行業協會要根據當前行業發展狀況，制定行業內部的規范和服務標準等，并建立起統一的收費標準。其次，要對于準入制度做出明確規定。對中介機構的注冊條件、注冊規模、經營范圍、收費等做出詳細規定。再次，建立中介機構信用管理體系，對中介從業人員信用信息進行記錄和公示，確保管理的透明。對存在問題的中介機構采取處罰措施。最后，加強中介機構人才的培養。加強對現有中介機構人員的培訓，提高他們的業務能力水平和職業道德素質。

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1008-4428（2017）07-03-03

王瑜，女，安徽人，上海海關學院，博士，研究方向：海關稽查管理，海關企業管理。