新預算法下地方政府融資監管

錢清華

新預算法下地方政府融資監管

錢清華

在2016年財政部公布的數據顯示我國地方政府融資金額逐年的飛速增長，出現部分地方政府償還債務的壓力較大，存在很大的債務風險問題。文章從地方政府融資現狀入手，通過中華人民共和國審計署對地方政府債務的調查表明，地方債務存在負債過重可能導致的無法還債的情況，根據地方政府融資的特點指出新預算法出臺后地方政府融資監管仍不完善的原因，以及在結合我國國情的同時學習其他國家有關地方政府融資監管的改善措施。

新預算法；地方政府；融資行為；監管

一、我國地方政府融資現狀分析

地方政府融資問題在《地方政府性債務風險應急處置預案》的發布后，無論是在學界還是社會都進行了激烈的討論。2015年1月1日的新《預算法》在實施過程中確實解決了許多舊《預算法》存在的問題，但仍有一些問題沒有解決。中國目前是以GDP為基準進行考量，地方政府為了發展經濟，會通過債務融資的方式處理資金匱乏的問題。

（一）我國地方政府融資現狀

財政部在2016年11月份披露的財政收入與支出數據表明全國在2016年的前三個季度在公共管理方面支出了近15萬億，在此中僅僅負擔債務利息就達到近百分之三。但在2010年時，還不到百分之二。在社會整體利率下滑的情況下，利息仍持上升趨勢的原因就是因為政府債務的膨脹。

在新《預算法》公布至今地方政府融資金額依舊呈現大幅增長的趨勢，并且在新的監管條件下，政府購買服務、PPP成了新的渠道。表面來看，這兩者并不屬于地方債務，但實質上地方政府通過這兩者還是實現了融資功能。所以現在雖然在融資平臺上顯示的地方政府融資的數據有所下降，但總體上全國地方政府的負債金額仍然居高不下。近年來地方政府融資方式的多樣化導致地方政府融資監管難度上升。

（二）我國地方政府融資的特點

我國地方政府融資一直以來存在以下幾個特點，這也是在新《預算法》實施后依然無法阻止地方政府融資規模擴大的原因。

首先是投資回報率低、資金使用效率低。審計部門指出全國融資平臺大約吸納了近百分之四十的新增加的貸款，但融資平臺吸納的資金卻不能在短期內收回成本，因為融資平臺的資金流向往往趨于一些非經營類的，盈利性較弱的機構。

其次是地方政府預算金額管控過于寬松。雖然規定要以量入為出為原則實現收支平衡，但是實際支出要遠遠大于收入，而且地方政府一般進行的公共設施投資，回報年限拖得太長，通常都要十幾年，而在十幾年后我國的通貨膨脹更可能導致取得的收益大大的縮水。這樣來看支出和收入間的差距就更大了。

最后是追責機制的不完善。近日，國務院頒布的預案反映了追責機制過于溫柔，在發生達到一定嚴重程度時才適時啟動責任追究機制，而在這項預案出來之前，追責機制啟動就更為困難了。

二、新舊預算法下地方政府融資監管

繼1995年《預算法》的出臺，2015年《預算法》就政府的預算以及債務管理機制等方面修改了八十二條。

（一）舊預算法對地方政府融資監管的缺陷

由于地方政府要發展當地的經濟，完善基礎設施建設，預算金額卻不足以支撐，但若是用向融資平臺借貸的方式，卻容易對地方財政運行的安全問題埋下隱患。1995年的預算法在面臨當代的政府融資問題時已無法全部解決，在新建立的財政制度下，地方政府擁有了較大的自主控制財政運用的權力，這就使得原本就岌岌可危的財政情況更加危險。但是1995年的預算法緊緊控制的情況是國家來進行主導，面對地方政府對于地方財政進行主導的情形并沒有做出過多的規制，在資金超過預算范圍內時，地方政府職能向融資平臺借貸。這樣不僅危害了地方政府的財政，還降低了國家財政支出明息的公開度。

預算法律制度存在明顯的缺陷還表現在我國地方政府的預算一直采用量入為出的政策，地方政府不列赤字，地方政府必須合理地安排財政收入，但由于地方政府在中央安排了重大工程建設后，為了配合中央的建設計劃的實施，地方政府必須也要對當地的建設投入大量的資金。這種情況的出現在并沒有給地方經濟帶來多大益處的情況下，還對地方政府的財政造成了負擔。

（二）新預算法對地方政府融資監管的完善

國家通過對預算法審稿的多次恢復、許可，展現了對于地方政府財政狀況的重視，在經過再三考慮后，國家對于地方政府借貸資金的渠道進行了拓寬，但也在這基礎之上設立了許多約束性的規定，可見國家對此的慎重對待的態度，在1995年《預算法》之上作出了許多變更，相比較于舊預算法的制度規定，新預算法有以下兩個優點。

一個是有助于化解地方政府債務風險。新預算法重要的一個變化就是將地方政府的債務管理進行理順并且規范。新預算法對一定級別以上的政府在有關公共設施建設賦予了舉債權，對于防范債務風險方面也是如此，在這種制度的規制下，在經過上級政府的許可后，市級以及縣級政府可以通過發行債券來籌集資金。財政部門以替地方政府減負為目的，將各方的利益平衡，制定了債務置換的計劃。賦予了地方政府在一定數額下的舉債權利，即在一定數額下不必通過融資平臺進行舉債，為了迎合城市的制度等方面的建設，市級以下的政府為了籌集資金，向融資平臺借貸是一個很好的選擇。為了制止地方政府的債務來源不清，借貸方式不符合規定的現象出現，為了使得政府債務透明度的提高，拓寬政府舉債的方式是一個不錯的選擇。

另一個是使得地方政府融資的渠道、方式不再狹隘。財政收入的變化與經濟發展相關聯，我國財政收入會隨著經濟增速減緩而減少，但各項財政支出卻并沒有收斂。修改后的《預算法》特別在預算管理的內容中添加了地方政府債務，將地方政府債務納入到了法制管理的軌道中。根據國務院頒布的通知，鼓勵符合條件的項目運營主體通過各種有利于降低融資成本的方式進行融資，這就使得政府籌集資金的渠道變多。

三、新預算法下地方政府融資仍存在的問題

國家對新頒布的《預算法》在對地方政府籌集資金等各方面都進行了新規范，但不足仍然存在。

一個是無法消除地方債務風險。對于這個方面，原因是多方面的。既存在外部問題也存在內部問題。新法對地方政府舉債權的放開只能解決地方政府融資渠道不通順這一外部問題，對于中央和地方政府間財權與事權不匹配、政府間財政轉移支付制度不規范、政府職能未徹底轉變等問題，就顯得無能為力。

其次是新法沒有具體的制度規范，大部分是指導性的宏觀控制。《預算法》是需要其他細化性的法律來進行配合實施的，僅僅從宏觀的角度進行大綱式的規定，并不能實際解決問題。為了使得地方政府財政治理體系有完整性，必須從各個法律對于這一問題進行組合式的綜合治理。

四、完善地方政府融資行為監管措施

（一）對地方政府融資金額進行管控

應當建立財政支出的明細賬戶，明確每一筆資金的確切去向，在一定范圍內實現資金項目的公開透明，至少在部門內或者部門成員之間實現透明化。縮減一些不必要的財政支出，比如出差的旅館住宿費用定位在一定價位內，避免不必要的浪費，旅館環境舒適干凈即可。俄羅斯規定除經濟不穩定的情況限額可以適當調整外，地方政府借款不能超過預算支出，也不能超過同年度的凈收入。巴西政府明確規定，當地方政府的資金狀況尚可，銀行的凈資產甚至都沒有政府債務余額多時，是禁止地方政府獲得貸款的。

國務院發布通知也指出，國家中央對于地方政府資金借貸出現的問題，實行不救助原則。這表明地方政府須對自己的行政行為負責，不再無條件的收拾殘局。

（二）建立償債準備金制度

償債準備金制度可以在地方政府在財務出現周轉不靈時，解決債務不能及時償還的尷尬局面。從償債準備金中提取資金進行周轉，不僅及時解決了債務問題，也緩解了資金周轉不靈對地方財政的沖擊。保加利亞政府就嚴格限制了政府債務的擔保，并且要求地方政府及時對債務進行報備，并通過建立償債準備金的方式對債務風險進行層層把關。

（三）建立風險防治制度

風險防治制度對地方政府債務危機進行預警和管控，各個國家也是設立風險預警和評估制度來管控風險的，例如美國俄亥俄州模式和哥倫比亞“紅綠燈”模式。美國俄亥俄州模式是設立財政計劃和監督委員會，將地方政府債務以其自身的財務狀況為基準，來對其風險高低進行研究，將風險高的政府進行針對性的管控。哥倫比亞也是用類似的方式將地方政府劃分為不同的層級進行不同程度的管控。

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[7]《關于加強地方政府性債務管理的意見》,國發[2014]43號.

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錢清華，南京財經大學經濟法研究生。

D922.29

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1008-4428（2017）07-132-02