我國土地儲備制度中收儲范圍擴大化問題研究
——對農村集體所有土地納入收儲范圍的探討

李花

我國土地儲備制度中收儲范圍擴大化問題研究
——對農村集體所有土地納入收儲范圍的探討

李花

我國建立土地儲備制度的初衷歸根到底是在于解決城市存量土地利用管理混亂的問題，這也是舊有土地制度遺留下來的問題，但是在我國土地儲備制度運行的這十幾年中，不僅管理混亂的問題沒有解決，還暴露出了大量的新問題，特別是收儲范圍嚴重擴大的問題，土地儲備不僅涉及存量土地的收儲，即對國有建設用地使用權的征收，還擴大到了對增量土地的收儲，即對農村集體所有土地的征收。收儲范圍的盲目擴張，使得土地儲備機構從中牟利，也侵害了土地權利人的利益，文章將分析收儲范圍從存量土地向增量土地飛速擴張的背后動因，提出規范土地儲備收儲范圍的構想，從而使土地儲備制度發揮其應有的功能。

土地儲備范圍；土地儲備中心增量土地；土地征收

一、引言

（一）我國土地儲備制度的緣起

我國的城市土地儲備制度緣起于20世紀90年代后期，上海、杭州等地區的實踐，1996年全國第一家土地儲備機構——上海土地發展中心成立，從1997年開始，杭州等地區政府也開始試行城市土地儲備制度。隨著國務院在2001年4月《關于加強國有土地資產管理的通知中》首肯了城市土地儲備制度后，城市土地儲備制度全國范圍內不斷建立，2007年11月19日，國土資源部、財政部和中國人民銀行出臺了《土地儲備管理辦法》，該《辦法》第2條第1款規定所謂的土地儲備制度是指市、縣人民政府國有土地資源管理部門為實現調整土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲備以備供應土地的行為，并在第11條中，詳細規定了可納入土地儲備的范圍。有學者認為城市土地儲備制度是指城市政府按照法定程序，授權或者委托特定機構，通過收購、置換、到期回收、征用等方式，將閑置或者低效使用的城市土地集合起來，進行前期的開發并儲存，然后根據土地利用總體規劃和城市規劃，將土地投入市場的管理制度。

（二）目前我國土地儲備制度存在的爭議

有學者指出，在實際運行的過程中，土地儲備機構已經完全成為政府將土地“低進高出”來實現其利益最大化的工具，嚴重損害了政府的公信力。同時在實務界，我國的土地儲備制度也備受質疑，律師張興奎于2010年向全國人大常委會提出了對《土地儲備管理辦法》進行合法性審查，他認為首先，《土地儲備管理辦法》背離了《憲法》《物權法》以及《土地管理法》中關于強調征收必須符合“公共利益”的規定，在實踐中大部分儲備的土地最終都是用于商業開發，不以“公共利益”作為實施土地征收的前提；其次，《土地儲備管理辦法》違背了《立法法》的有關規定，僅通過部門規章，就以國家名義和國家強制力進行征收；最后，政府通過行政權，將單位使用的國有土地進行征用或征收，再通過招標、拍賣的方式賺取差價的行為是一種“與民爭利”的行為，損害了土地使用權人的利益，降低了政府的公信力。

總體而言，我國土地儲備制度之所以備受爭議，其主要的問題在于土地儲備范圍的盲目擴張，因此應當先土地儲備的收儲范圍來改進我國的土地儲備制度。

二、收儲范圍的擴大：增量土地納入收儲范圍

（一）增量土地收儲的主要來源：對農村集體所有土地的征收

所謂的增量土地，是指包括沿海等城市通過圍墾、填海等形式形成的新的土地或者國有農用轉變用途而來的經營性建設用地，以及對農村集體所有土地的征收。由于前兩類增量土地在日常生活中并不常見，所以在實踐中收儲范圍中的增量土地主要是被征收的農村集體所有土地。

近年來，各地區的土地儲備機構通過征收的方式，將農村集體的土地納入土地儲備收儲范圍的現象越來越頻繁，黃山市2007年經征收集體所有土地而儲備的土地就占到了全市土地儲備總量的70%左右。同時，雖然在2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》中對“公共利益”的范圍進行了列舉式的規定，包括征收補償、征收程序都有了比較詳細的規定，但是由于該條例只調整國有土地上的房屋征收而不包括集體土地上的房屋征收，因此在全國各地的土地儲備管理辦法中，對集體土地上的房屋征收幾乎不考慮“公共利益”的問題，比如北京的土地儲備管理辦法中，其表述為：“用于商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性項目建設而征收的農村集體土地”。該農村集體所有的土地可納入政府土地儲備庫中，更有些地方直接規定了預征收，旨在“為儲備而征”，完全偏離了土地儲備制度設立的初衷，成為了政府與民爭利的手段。

（二）被征收的農村集體所有土地納入收儲范圍的原因分析

1.我國法律表述不明確導致城市概念的外延擴張

我國《憲法》第十條明確規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有。”由于《憲法》的規定過于原則，無法從該條文中對“城市、城市郊區和農村”進行區分，又1986年出臺的《土地管理法》第6條中規定：“城市市區的土地屬于全民所有即國家所有”，這里又產生了一個新的概念，“城市市區”，就導致了“城市市區”與“城市”如何區分的問題，又2007年頒布的《城鄉規劃法》第2條中，又將城市分為了“建成區”與“規劃控制區”，由此一來，關于《憲法》中城市的表述，在下位法中就顯得非常的混亂，概念十分模糊，同時隨著我國城市化的進程不斷向前推進，城市功能的轉換以及人口的流動，原有的小城鎮、郊區或者農村地區也成為了新的城市，也就是說規劃控制區不斷發展以后也就成為了城市建成區。因此，在現實的行政管理活動中，地方政府認為的“城市土地屬于國家所有”中的“城市”是一種動態的概念，包含了“規劃控制區”范圍內的所有土地都屬于國家所有，因此他們通常以“城市土地屬于國家所有”直接作為政府征收農村集體所有土地的法律前提。

2.通過征收農村集體所有土地納入收儲范圍較為容易

根據我國《土地儲備管理條例》第十條的規定，土地儲備的范圍有：（一）依法收回的國有土地；（二）收購的土地；（三）政府行使優先購買取得的土地；（四）已辦理農用地轉用、土地征收審批手續的土地；（五）其他依法取得的土地。第十條所列舉的土地儲備范圍主要是按照土地取得的方式來界定土地儲備的范圍，因此，土地儲備機構若要取得儲備的土地，就必須要通過土地回收、土地收購以及土地征收的方式獲得，簡單的比較這三種方式，就能發現首先土地回收的條件是需要國有土地使用期屆滿且使用權人未申請續期或者雖然申請續期但是政府為了公共利益需要不予批準或者土地使用權人有違法使用土地的行為時才能行使該項權利，由于這些限制條件，使得政府通過土地回收的方式取得土地的難度很大。其次就是土地收購的方式，需要與土地使用權人達成合意，否則無法對土地進行收購，通過土地收購的方式取得土地的難度也較大。最后，由于我國缺乏對農村集體土地上房屋征收與補償的規定，使得征收農村集體土地納入土地儲備庫顯得比較容易。

3.農村集體所有土地征收法定補償標準較低

地方土地儲備機構之所以從將農村集體所有土地征收入庫，除了前文所提及的方式簡單以外，更加重要的一點是農村集體所有土地的法定補償標準較低，這樣政府再通過將收儲的農村集體所有土地以招標拍賣的形式出讓時，就能從中賺取大量的利益差，政府有利可圖，因此才要將農村集體土地納入收儲的范圍之中。

我國農村集體所有土地的征收補償標準受《土地管理法》的調整，該法第47條規定，我國對征收耕地的補償包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中，土地補償費的補償標準為耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，也就是說最高可補償三十倍，安置補助費的補助數額為每人年產值的四至六倍，但每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不能超過被征收前三年平均年產值的十五倍。

筆者認為該補償標準特別，雖然我國土地承包經營權人對耕地的承包期僅有30年，但是從我國《物權法》第126條第二款來看，耕地的承包期屆滿，土地承包經營權人按照國家法律的規定是可以繼續承包該耕地的，如果耕地不被國家征收，那么當30年的承包期屆滿后，農民可以繼續向集體要求承包該土地，依賴土地維持家庭生活，所以如果僅規定補償上限為三十倍，也就是說僅按照三十年的期限進行保障，將會遠低于農民對自己土地資產價值的預期，顯然這樣的補償標準是過低的，也就是政府取得集體土地的成本是過低的。

另外，關于征收宅基地上房屋的補償標準，也是遠低于國有土地上的房屋征收補償標準，由于我國法律規定宅基地上的房屋不得自由買賣流轉，因此在征收宅基地上的房屋時，不能按照市場價格進行補償，而只能按照房屋的造價或者是房屋的重置價格標準進行補償，這將會顯然低于按照市場價格標準進行補償的國有土地上的房屋征收，因此各地土地儲備機構通過征收農村集體所有土地來擴充儲備庫的成本比征收國有土地的成本要小的多，且通過低價取得土地，政府可以高價賣出，因此土地儲備機構才希望多征農村集體所有的土地。

三、對重構土地儲備收儲范圍的思考

政府將農村集體所有土地納入土地儲備范圍，已經違背了政府行政的公益性職能,設立土地儲備的目的是為了實現對土地的管理，保障土地的最大化利用，而不是政府的牟利手段，因為政府通過征收手段取得土地時，應當以“公共利益”為考量的標準，雖然《國有土地上的房屋征收與補償條例》中，已經明確列舉了“公共利益”的情形，但是由于我國缺乏集體土地上的房屋征收與補償的立法，所以集體土地就會被政府土地儲備機構大肆的征收，農民在集體所有土地上的權利就無法得到保障，因此相關的法律制度應當對“公共利益”進行明確的界定，才不會導致征收范圍的擴大，進而也不會導致土地儲備范圍的盲目擴張。換而言之，就是要突出土地儲備的公益性特征。

另外，是否可以考慮在城市規劃區域范圍內允許國有土地和集體土地同時存在，是否可以考慮允許集體土地進入一級市場進行交易，一旦集體所有土地進入市場交易，則可提高征收補償的標準，那么對土地儲備而言，則是從經濟上限制其范圍的擴大，因為由于收儲資金的限制和政府所賺的價格差的縮小，使得土地征收不可能盲目的向農村集體所有的土地進行擴張，但是如果以上想法要得到充分的考慮的話，就要刪除《憲法》第十條關于“城市土地屬于國家所有”的條文，以及需要對《物權法》第47條和《土地管理法》第8條進行修改。

最后，加強關于土地儲備的立法，目前各地方政府的土地儲備的立法基本還停留在地方人大或政府出臺的地方性法規、規章之中，2007年出臺的《土地儲備管理辦法》也僅是部門規章，法律層級不高，且規定的內容比較原則性，操作性比較差，因此，需要制定較完善的規范性文件對土地儲備制度進行規范，尤其是土地儲備的主體、范圍、方式、程序進行詳細的列舉和規定，避免其被地方政府盲目擴張，成為其斂財的手段，也有學者指出，如果時機成熟的話，還可以制定統一的《征收征用法》，全面規范政府征用征收的權力的啟動前提、補償標準及程序。

土地儲備制度的設立本身是具有合理性的，但是由于現有體制下，政府既是“土地管理者”又是“土地所有者”，被賦予大量行政權實現其土地上的收益，利益驅使其盲目擴張土地儲備的范圍，導致土地儲備制度的異化，因此也可主張將土地儲備的收儲范圍僅限定在存量土地當中，而增量土地不納入土地儲備的收儲范圍，這樣防止政府以“經濟人”的身份為了實現利益最大化而“吞噬”更多的農村集體所有土地。

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李花，女，江蘇句容人，江蘇民中律師事務所律師。

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