基于政府合作行為的長株潭城市群內部協同發展的障礙與對策研究

王明

摘要：行政區與經濟區是城市群發展面臨的兩個基本邊界。在基于行政區的政績考核體制下，單個城市參與城市群協同發展存在激勵不足和動機弱化的障礙。促進城市群內部合作需要構建行政區與經濟區并行考核體系，建立合作績效獎勵制度，拓展市直部門的政治協調機制，共同推動區域發展與合作治理。

關鍵詞：區域協調發展；城市群；激勵機制；合作績效

一、城市群內部協調發展的文獻回顧

“協調”一詞來自古希臘語，同義詞還包括協和、協同、同步、均衡、和諧、合作等，是協同學（Synergetic）的基本范疇。所謂“區域協調發展”，宏觀上可解釋為區域間不同地區的相互適應、相互促進，最終實現共同發展，微觀上是指區域內部經濟、環境、資源以及社會（人口）的協調發展。城市群是區域發展的重要板塊，其內部協調可以理解為，城市相互獲取必要的商品和服務，減少空間距離、基礎設施水平以及制度文化的差異所造成的區際貿易成本，以此獲得增長的空間（Krugman P.，1991）。國內對此有兩種觀點，即單體經濟協調論和經濟社會系統的整體協調論（姚士謀，2011；程玉鴻等，2013）。對于如何促進協調發展，從既有研究看，合作治理（Collaboration Governance）與跨域治理（Coordination Among Local Governments） 已經成為此類研究的主要方向，并發展出較為成熟的集體行動理論（Institutional Collective Action，ICA）。早在21世紀之初，Lowery（2000）和Basolo（2003）等人就證實了區域間的合作與集中，更有利于地方政府治理公共問題的外部性。國內學者也從交易成本的視角解釋了區域合作障礙，并提出通過政治協調進行優化合作的思路，并且認為，激勵措施和行政措施都能有效引導政策偏好，促進偏好趨同，形成收入條件與內生增長機制已經成為區域協調發展的新思路。

總體而言，盡管城市群協同發展的既有研究較為豐富，但基本圍繞經濟領域的產業協同而展開，在經濟、政治、社會和生態“整體協同”上做系統探討偏少。事實上，福利共進、區域互利、生態保護已經成為區域協調發展的新內涵。如何激勵城市群政府在現有各自行政區的體制下，強化合作，共同構建區域經濟社會均衡發展的“經濟區”，即由以往的“獨自發展”轉向“協同發展”，由注重經濟產業的“單一協同”轉向經濟、社會、生態和文化的“整體協同”，已成為深化城市群合作的新趨向。鑒于以上思考，本文將以湖南省“長株潭”城市群為例，對此問題進行探討并提出一點個人淺見。

二、行政區與經濟區的雙重邊界——城市群內部協調的現實困境

一般而言，“區域”指土地的界劃，嚴格意義上是指行政管轄權的地理邊界，即行政區。毫無疑問，每個城市是一個獨立的行政區，但是，城市群的發展，尤其是區域經濟一體化又需要群內城市淡化自我“行政區”概念，尋求“跨區合作”、“區域治理”或者“區域共治”，旨在形成有利于共同市場資源最優配置和社會發展的“經濟區”或“合作區”。

顯然，行政區與經濟區共同構成了城市群內部協調發展的雙重邊界。盡管普遍認為，城市群的協調發展離不開政府行政力量的推力。但是，現實的情況是，盡管存在一定的政治協調機制去促進群內城市增強協作，但是，在以行政區為范疇的政績考核體制下，每個城市政府會“理性”地以自我發展為中心，追求行政區的政績最大化，而不會追求城市群所構建的“經濟區”發展績效最大化，出現雙重邊界的“沖突”問題。正因如此，現實又缺乏對群內城市參與協調發展的政績考核以及相應激勵機制，必然導致群內城市將“自我發展”置于協調合作之上，從而出現不同程度的協同困境。

三、協調發展的困境分析——以“長株潭”城市群為例

（一）GDP主義邏輯仍然客觀存在

當前，盡管以GDP為中心的行政考核體系已經被“綠色GDP”以及經濟社會發展綜合指標所替代，但是，一個地區的經濟總量，特別是人均GDP仍然可以直觀地反映出當地政府政績水平，當然也直接決定了社會層面的發展能力和政府公共服務能力。客觀地說，經濟增長仍然是一個地區發展的基礎，經濟增長乏力，一切發展將成為無本之源，因此，地方政府追求“GDP主義”的邏輯有其內在原因，這是無法回避的事實，因此，無論如何淡化GDP的概念，但是，相關指標仍然被各級政府部門所重點關注，顯然，我們可從各級政府年度工作報告、“十三五”規劃中大篇幅強調經濟增長和產業布局以及經濟性指標占整體指標體系比重等等多方面中得以證實。

在以行政區為考核范疇的情況下，基于經濟增長與政府施政資源、政績能力的關聯性，城市群內政府必然難以脫離“GDP主義”，這種邏輯的直接結果是，城市群內城市政府都在集自身行政資源之所能，發展本市經濟產業，以彰顯政績，不同程度地疏于城市群內部合作。即使經濟社會發展上存在調配的空間，在利益交換不對等的情況下，有些城市不愿意將本市發展資源轉讓給群內其他城市。

（二）經濟協同被同質化競爭所弱化

有研究表明，城市之間的經濟聯系性和均衡性是判斷城市群內協調發展的兩個關鍵指標。這兩個標準實質是強調城市間互惠式發展，缺乏這個前提，就會缺乏合作的動機和意愿。也就是說，一個城市主動參與群體協作，必然存在一個基本考量，即參與合作能夠獲得優勢互補且所獲回報大于“獨自發展”。在參與協作的投入產出比不均等的情況下，如果犧牲自我發展的優勢資源去參與合作，而從合作中獲得預期收益小于投入時，必然出現不愿意合作或不主動融合等問題，在同質化競爭格局中，這個問題會表現得嚴重。

在長株潭城市群，我們以經濟協同為例，三市比較嚴重的同質化競爭問題就弱化了彼此的協同意愿。首先，在產業結構上，通過統計發現，從2007年國家批復長株潭城市群建設以來，三市產業結構雖然都有所變化，但結構比例基本相同。其原因在于，三市傳統產業基礎的同質化問題較為嚴重，“大而全”的產業布局沒有從區域整體空間上得到優化調整，“各自為政”的現象仍然比較突出。其次，在新興產業培育上，2011～2016年間，三市均在“市政府工作報告”中提出培育發展戰略新興產業，而且選擇了相似的產業培育方向，同樣欠缺必要的協調以及差異化考慮。最后，受獨立財政體制的影響，為了爭取稅收資源而在招商引資中注重各自發展的現象同樣較為突出。例如，近幾年三市都在積極爭取汽車制造項目、現代物流園和保稅區建設等方面就是其鮮明例證。endprint

（三）協調發展的激勵管控政策不足

每個城市在各自發展過程中，必然會導致對其他城市有利或不利的影響，即產生區域外部正效應和負效應。正效應表現為對其他城市的利好影響，例如本市優勢基礎設施的區域共享、知識技術的外溢與產業鏈的外擴，促進其他城市相關配套產業發展，等等。負效應則表現為生態環境惡化、產業結構趨同，惡性競爭等方面。激勵和管控是行動的兩個向導。激勵制度主要在于鼓勵城市間彼此協作，促進各自外部正效應的聚合與互補。管控制度在于限制城市自我發展對區域的不利影響，較少發展負效應。

由于激勵管控政策不足而導致發展效應倒置問題在長株潭城市群同樣存在。例如，在正效應方面，作為經濟領先和區域地理位置優越的長沙市，其教育、醫療、文化基礎設施等社會民生資源的區域共享無疑為湘潭和株洲創造了更大的利好空間，但是，在缺乏相應激勵以及補償機制的前提下，長沙積極主動將優勢民生資源與株洲、湘潭共享的意愿并不強烈。在負效應上，污染的區域擴散就是其中一個典型問題。例如，湘潭和株洲都是工業立市，在21世紀之初，兩市均大力發展化工、冶煉產業，且都布局于湘江沿岸，大量污染的排放導致湘江流域曾被稱為“中國重金屬污染最嚴重的河流”。時至今日，盡管水污染已經大有好轉，但是，大氣污染的域內擴散又成為長株潭城市群新的“協調之困”。

（四）政治協調機制的脆弱性

所謂政治協調，是中央及地方政府從自身理性出發，通過構建政府主體間的正式與非正式合作契約及其激勵機制，改變其合作意愿，形成集體行動，優化合作模式，形成最優合作結構，降低合作交易成本，實現帕累托改進的一系列制度安排（鎖利銘，2014）。雖然城市群發展更加強調彼此合作，但在行政區考核體制下，競爭必然存在，存在就必然有沖突，有沖突就需要協調。

以長株潭城市群為例，如圖1所示，現有協調機制有四種：一是省政府政策規劃和指導；二是上級職能機構的協調，尤其省發展改革委員會在產業發展布局等重要領域的協調，此外還包括省職能部門的協調，如省交通廳對三市交通局進行交通發展的協調指導等；三是城市群一體化專設機構的協調，即湖南省長株潭“兩型社會”試驗區建設管理委員會（簡稱“兩型”區管委會，職能在于推動長株潭城市群一體化），與此對應，長株潭三市也設立了“兩型”領導小組辦公室，作為對口部門；四是城市群各市之間的行政協調，主要是黨政領導聯席會制度。

從協調方式而言，前三種屬于傳統式協調，因為不論三市是否組建城市群，作為上級政府對下級政府的協調一直存在，只是城市群構建之后，三種協調力度有些強化，但仍然遵循的是條塊化管理。這種協調面對復雜問題時顯得乏力。

相對而言，第四種屬于新型協調方式，即城市群發展所出現的內部協調，也有學者稱其為“契約化行政”或者“跨域治理”，主要是針對區域性問題召開黨政領導聯席會，進行聯合治理。從城市群協同發展的角度而言，這種自主協調方式是最值得推崇的，因為它是不同城市政府基于共同發展需要的自發對等的“合作行為”，不是上級政府指令性“強制協調行為”。早在2006年6月，長株潭三市也曾在長沙召開第一屆黨政領導聯席會議并簽署了《長株潭區域合作框架協議》。但現實關鍵問題在于這種“契約型治理”不具有強制約束力，相關問題依然存在：一是市長聯席會不經常召開，難以滿足現實諸多事務的協調需要；二是市長聯席會突出總體宏觀問題的磋商，協議的執行落位沒有后續對接機制，尤其針對利益紛爭時，常常出現協調無果或流于“協議”，出現“協議很好、推行困難”的現象。三是作為協議具體執行的各市職能部門和園區管理部門，他們之間尚未建立有效的溝通協調機制，僅靠每年黨政領導聯席會議無法處理基層部門需要協調的諸多事宜。

四、改進長株潭城市群內部協同發展的政策建議

（一）統籌規劃經濟區和行政區各自發展領域

統籌規劃行政區與經濟區的各自發展領域就是，將城市群發展領域合理劃分為各自行政區獨立發展領域和城市群整體統一發展領域。一方面，將城市群作為一個整體經濟合作區去思考哪些層面的發展需要統一的政策規劃來推動群體一體化，同時，明確哪些領域又是必須鼓勵相互競爭來形成差異化發展。統籌規劃內容可分為強制性控制和彈性引導兩種類型，一方面對涉及經濟發展的內容，強調規劃的有序引導，發揮市場決定性作用；另一方面對公共服務、生態環境保護等公共服務性的內容，強調規劃的強制性控制，發揮政府的功能。

統籌規劃經濟區發展領域主要包括：一是規劃城市群產業布局，建立統一的招商引資項目庫，共建對外招商引資平臺。二是建立與經濟一體化的金融體系，組建區域發展銀行，增強整體融資能力。三是統籌規劃城市群內產業園區在各市的合理布局和功能定位，形成省級層面的總體框架，群內各市必須在此框架下進行各自產業發展行動。四是社會民生及基本公共服務領域，基于大數據和電子政務平臺，積極推行在社會保障服務、民政服務、購房落戶、證照辦理等領域的一體化正常。鼓勵行政區競爭發展的重點在于：一方面，在整體經濟區的框架下，如何優化各市內部企業的有序調整，并提供更加精細化和準確化的基礎服務，促進自我經濟發展。另一方面，如何基于經濟增長去增強自我行政區內的公共服務能力，例如縮小城鄉之間的差距，促進城市內部一體化，積極發展與其他城市相同的公共服務體系，創造相同水平的城市生活質量。

（二）推行行政區與經濟區的雙重政績考核

雙重政績考核就是既要對每個城市的政績考核，也要對每個城市參與群體協作發展的“團隊績效”考核。實施這種政績考核體系目的在于引導每個城市既要追求自我發展，同時在涉及城市群共同發展事務中，又主動淡化“行政區”的自我概念，去參與區域共治。以長株潭城市群為例，除了現有“行政區”考核體系之外，重點需要構建協同行為的政績考核。

第一，以2～5年為一個周期，定期開展針對性調研，同時，以至下而上的方式，由長株潭三市和市直部門提出三市在協調發展上存在的障礙與問題，最后由省級城市群協調機構（“兩型”管委會）通過匯總分析，整理出協調障礙清單。第二，根據障礙清單，統籌制定解決時間任務表，并落實具體執行的相關責任部門。第三，由“兩型”管委會主導，省市相關職能部門協調配合，各市部門具體執行。每年重點圍繞2～4個關鍵障礙問題，將其作為考核指標分解到長株潭政府和省直相關責任部門年度考核體系，三市同樣將指標任務分解到有關縣市區（園區）、市直部門和建設單位，層級簽訂目標責任書。最后，根據實際完成質量進行分層級的年度考核和最終績效考核。通過雙重考核體系形成層級考核壓力的傳導，同時，通過動態設定兩類指標的比重，引導每個群內城市主動統籌自我發展與協調發展關系，與群內城市形成良好的競合格局。endprint

（三）完善與考核相適應的獎懲管理制度

第一，各市政府財政按照比例出資，設立城市群共同統籌發展基金。共同發展基金一部分可作為一種調節資本，由省城市群管理部門統籌，用于縮小城市之間、城鄉之間社會民生服務的差距，增強發展均衡性。第二，區域基礎設施建設實行共建共享，打破行政區限制。比如，統籌規劃長株潭城市群內部互通和區域對外的主干交通網絡，在三市交匯中心地帶建設湖湘文化博物館以及其他現代公共文化服務的共享示范項目等。按照行政區劃分三市需要具體分擔的建設任務，實施城市共建、區域共享，增強三市一體化的市民認同感。第三，針對協調發展的不合作行為設置負面清單和指標。群體不合作行為有時候是一種背離合作行為，如個別城市的工業污染導致的區域擴散，嚴重影響其它群內城市的經濟生產和生活質量。針對這類非協同發展行為，除了納入綜合政績考核之外，還可以建立其他必要懲戒措施，比如上繳一定數額的財政收入，納入城市群共同發展基金等，以此約束不合作行為，促進彼此發展的關聯性。

（四）優化群體協作的政治協調機制

優化群內協作的政治協調機制的目標是形成“群外以省政府統籌、省直部門參與，群內以市為主、多部門協調”的工作機制。以長株潭城市群為例，建議在于：

一是強化省級政府部門的外部協調。例如經濟發展上，省政府不僅需要統籌制定長株潭城市群產業布局和空間整體規劃，突出各市產業優勢，實行錯位發展。改變現有三市工業企業布局分散、同質化競爭和小而全的局面。更需要制定具體的方案以支持跨區域企業在重新布局中重組，避免域內產業趨同和重復建設，同時，探討制定府際稅收分享與補償機制，以減少企業異動帶來稅收縮減的顧慮。此外，積極制定具體政策，推進長株潭統一的招商引資平臺、區域金融市場、一體化通關等公共服務體系建設。

二是完善市級政府的內部協調機制。每年召開2～3次聯席會會議，其中，由省級協調機構在年末或年初召開一次，進行年度協同任務的績效聯合考核與問題溝通，同時，商定下一年度的協調工作重點。另外，在年中可以動態召開1～2次，重點對本年度協調任務的執行情況和難點進行及時反饋，共同商定解決方案。

三是構建各市職能部門的協作機制。為了落實市長聯席會達成的“協議”，需要構建市直職能部門的互通協作機制，以促進具體協同任務的執行。一方面需要建立常態化溝通機制，如嘗試三市副職領導的相互掛職，針對協同任務聯絡組織三市職能部門聯席會。另外一方面，在現有城市群協同機構（“兩型”辦公室）內部相互增設其他城市重要職能部門的駐辦代表，強化各職能部門之間的信息互通與具體任務執行上的協調。

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（作者單位：湖南科技大學）endprint