談內部控制在浙江省藥械采購新平臺建設運行中的實踐

閆萍

摘要：浙江省建設的商流、信息流、資金流“三流合一”的藥械采購新平臺，不僅是改革完善以省為單位的藥品集中采購機制的重要手段和基礎，也為以省為單位的藥品集中采購活動全過程的內部控制下了全新的定義。本文從新平臺的特點入手，分析了新平臺開發建設、推廣使用、監督管理等階段的風險點，詳細介紹了各階段的風險應對措施及取得的階段性成效，最后提出了完善新平臺內部控制建設的建議。

關鍵詞：內部控制 藥械采購新平臺 實踐

2015年，為貫徹落實《國務院辦公廳關于完善公立醫院藥品集中采購工作的指導意見》（國辦發[2015]7號），浙江省政府提出要“建立以省為單位的集中采購監管和醫療衛生機構自主采購有機結合的藥品集中采購新機制”（浙政辦發[2015]57號，以下簡稱57號文），在全省啟動實施的藥品集中采購相關改革之一，便是建設全省統一的信息流、商流、資金流“三流合一”的網上藥械采購交易平臺。

一、新平臺的特點

按照浙江省政府提出的新要求，新平臺引入資金流，將原單一采購平臺演進為“三流合一”平臺，其呈現出以下特點。

1.流程多、使用面廣

在原有藥械采購平臺上，醫療機構下單企業完成配送，采購活動就基本結束，過程比較單一。而在新平臺上，企業完成配送后，還有很多流程需要完成：醫療機構還需要確認發票與收貨是否一致、創建與審核支付訂單、在線支付、對賬監管等，企業也可能會處理在線退貨、在線退款等，流程比原平臺上的復雜，相應的，使用面也擴大到醫院的藥庫、財務、行政管理以及企業的售后和財務部門。從全省2000余家公立醫療衛生機構、3000余家藥品生產配送企業、近5000家醫用耗材生產配送企業的基礎上測算，新平臺的使用面至少翻了一番。

2.交易量大且涉及現金流

浙江省原有的藥械集中采購平臺自2011年運行以來，全省藥品網上采購已實現機構全采購、產品全覆蓋、監管全過程，逐步杜絕了網下采購和目錄外采購，近3年每年的采購量均超過500億。新平臺就是要在此基礎上，實現網上藥械貨款結算和互聯互通，在商流、信息流的基礎上，融入資金流。由于新增了資金結算功能，新平臺的風險管理壓力大增。

面對上述特點，加強新平臺的內部風險控制顯得十分的迫切和重要。

二、新平臺可能的風險分析

新平臺覆蓋面廣，涉及部門多，牽涉利益大，面臨的風險也比較多。

（一）新平臺在開發、運行與維護過程中的主要風險

（1）方案設計不合理，不能很好地將資金流與信息流、商流融合在一起，可能造成交換信息匹配出錯，導致新平臺信息混亂或管理效率低下。醫療機構與企業之間的采供關系錯綜復雜，資金量大，且須與銀行清算系統相連，增加了方案設計難度。

（2）安全運行防護方案不嚴密，導致黑客攻擊或舞弊的發生?；ヂ摼W信息技術帶來了極大的便利，但是隱患和危險也與之并存。如果新平臺系統防護不到位，就可能受到侵害，導致平臺無法運行；也可能被惡意利用，發生舞弊。

（二）新平臺在推廣使用過程中的風險

（1）相關配套政策不到位，缺乏指導依據，可能導致新平臺全省推廣使用成效甚微，造成項目建設的浪費。57號文件對藥品貨款支付方式和期限都做了限定，要求醫療衛生機構在藥品交貨驗收合格后的30天內必須將貨款支付給結算賬戶，結算賬戶收到次日將藥品貨款支付給生產企業。這些變化給新平臺上資金收付業務的財務管理也帶來了新要求，需要有配套政策統一規范。

（2）政策宣傳力度不夠，業務培訓及信息溝通不到位，會增加實際使用過程中的負面情緒，影響項目建設目標的實現。如前所述，新平臺流程多、使用面廣，而且會觸動到醫療衛生機構的一些內部管理和部分利益，勢必會給全省推廣使用帶來較大阻力。

（三）新平臺管理方面的風險

（1）崗位權限設置不合理，“三流”信息管理不嚴，可能導致信息失真，增加廉政風險。新平臺上的“三流”將醫療衛生機構（企業）的各部門、崗位“串”在一起，不同的崗位配有不同的權限，各司其職才能保障“三流”安全。但如果缺乏內部牽制理念或者認識不到位，未能科學合理分配崗位權限，則會存在控制漏洞和不足，帶來隱患。

（2）賬戶審核不嚴，管理不到位，會給資金流安全帶來風險。按照57號文件要求，新平臺上資金流是從醫療衛生機構端賬戶發起支付，經過結算賬戶到企業端賬戶，這些賬戶在新平臺上登記的真實性、準確性及有效性至關重要。如果審核不嚴，不僅會產生不必要的差錯，降低資金結算效率，而且還可能因虛假賬戶造成資金損失的風險。

三、內部控制在新平臺建設運行中的具體實踐

新平臺項目的確立和執行，被列入省政府十三五規劃的重要內容，不僅顯示出浙江省改革完善藥品集中采購機制的堅定決心，也為新平臺項目創造了良好的控制環境。針對可能存在的風險，在新平臺建設、使用和管理過程中，省衛生計生委、省財政廳等部門高度重視新平臺內部控制制度建設，省藥械采購中心也從需求分析、系統設計及維護、推廣使用及管理制度等環節，采取措施防范各類風險，確保新平臺的安全、穩定、有效運行。

（一）新平臺設計開發及運行中的內部控制

2016年1月初，經過政府集中采購公開招標方式，確定了浙江省藥械采購新平臺項目技術開發單位。在新平臺開發設計階段的控制主要體現在以下方面。

1.全面詳細地進行需求分析，設計嚴謹系統的開發方案

57號文中關于建設省級藥品集中采購新平臺要求是：省藥械采購平臺要進一步提高信息化建設水平，實現與國家藥品供應保障綜合管理信息平臺、省醫保信息系統、公立醫院等的對接，面向各級醫療衛生機構和藥品生產經營企業提供服務，提高藥品招標采購、配送管理、評價、統計分析、動態監管等能力。省藥械采購平臺逐步實現信息流、商流、資金流的“三流合一”。endprint

在進行詳細的需求分析、建立符合內控管理體系的基礎上，再設計嚴謹的系統開發方案是加強內部控制的前提。省藥械采購中心通過實地調研、座談等形式，收集、討論和分析各類醫療機構、企業關于藥品采購、退貨退款、資金結算等環節的流程設計與內控問題，并將省財政、省衛生計生委、金融機構等專業意見融合到交易系統與結算系統開發方案中，尤其規定交易系統與結算系統的數據需按規定格式定時相互傳送，以達到用戶可自行完成藥品采購交易、資金支付及對賬等需求，實現數據共享。

2.監理與軟件安全檢測

為保障項目開發的規范、順利實施，經公開招標，引入第三方為新平臺的建設開發保駕護航。

監理單位負責把關新平臺開發項目的組織及技術總體方案，開展項目質量控制、投資控制、項目合同管理、信息（項目文檔）管理等，在項目開工前、實施準備階段、開發階段、試運行階段、驗收階段等做好監理服務工作，保障項目開發的規范、順利。

軟件安全檢測單位負責平臺上線前代碼審計、漏洞掃描、滲透測試、壓力測試等，對平臺軟件開發的安全性提供檢測服務及相應的檢測報告，為項目建設單位提供決策依據。

3.系統測試與修正

在新平臺上線前，保證充足的系統測試時間，對發現的問題及時查找原因，以調整優化設計程序。同時選取幾家試點的醫療機構進行資金支付環節的實測，確保交易系統、結算系統與銀行清算系統數據交換的暢通和穩定。

4.建立新平臺運營維護機制

項目技術開發單位、銀行分別承擔新平臺、資金結算系統的運營維護。兩個系統的數據通過信息交換實現互通，任何人員不能隨意進入數據庫系統進行操作。

（二）新平臺推廣使用中的內部控制

1.制度控制

新平臺項目是自上而下深化醫改的手段，除了57號文的總體設計外，浙江省財政、省衛生計生、省人力社保等相關部門聯合發布的文件和通知成為新平臺建設與推廣使用初期制度控制的重要綱領。

《關于公立醫療衛生機構藥品集中采購機制改革有關財政財務管理問題的通知》（浙財社[2016]43號，以下簡稱“43號文件”）、《關于推進全省藥品采購新平臺建設工作的通知》（浙衛發[2016]49號），對資金收付、藥品差價、資金監管、推進重點等做出了明確要求，并建立了醫保預付制度，成為新平臺的業務指導依據。

2.試點先行，穩步推廣

新平臺開發完成后，先是在杭州、寧波、溫州、紹興四個醫改試點地區選擇5家省級醫療機構、4家市級醫療機構、3家縣級醫療機構和3家基層社區衛生服務中心共15家醫療機構及50余家藥品配送企業開展試點，根據試點情況不斷優化完善系統功能。之后，三部門聯合召開全省藥械采購新平臺工作推進電視電話會議，對新平臺推廣工作做出部署，分三個批次完成平臺切換工作。

在新平臺推廣使用過程中，十分重視政策宣傳與業務培訓。培訓分類分層進行，首先是舉辦了所有藥品配送企業的新平臺培訓班；之后在省級醫療機構及省內11個地市分別開展業務骨干師資培訓班，再由各地業務骨干負責組織轄區內的宣傳培訓。截至2017年4月底，全省2000余家公立醫療機構及3000余家藥品生產配送企業全部切換至新平臺，累計在線結算資金超過100億，提前一個月完成預定目標。

（三）新平臺的業務控制

1.建立符合內部控制要求的資金流管理體系

對資金流的管理，主要從結算賬戶的設立、醫院（企業）的付（收）款賬戶的設置與變更、支付方式和資金結算系統、資金核算對賬系統等方面考慮，建立符合內部控制要求的管理標準。

（1）結算賬戶的管理規定。2015年9月，經省級財政批準通過公開方式招標設立，其變更與撤銷遵循《浙江省省級行政事業單位公款競爭性存放管理暫行辦法》的相關規定。43號文件規定，結算賬戶由省藥械采購中心開設，只用于新平臺上藥械采購資金的統一結算，省藥械采購中心不得通過柜面及網上銀行等方式對賬戶內的資金進行轉賬交易，且不得提取現金。

（2）醫院（企業）賬戶管理規范。一是規定每家醫療機構和供應商只能在新平臺上登記一個銀行賬戶，監管賬戶僅對綁定的賬戶進行資金劃轉。考慮退款情形，特別要求公立醫療衛生機構登記的銀行賬戶須能收款。二是嚴格審核醫院（企業）初始登記及變更信息，從源頭上盡可能地排除錯誤、虛假信息，保證資金流轉的效率和安全。

（3）支付方式和結算系統管理標準。設計多種支付方式可供選擇，比如銀聯在線支付、人行一戶通扣款支付、融資支付、到期系統自動扣款等方式；規范醫療機構在線支付行為，結算系統與銀聯在線、人行一戶通系統相連，參照銀行金融清算規則管理。

（4）資金核算對賬系統管理要求。43號文件規定結算賬戶收到貨款的次工作日需劃轉至企業賬戶；結算賬戶產生的利息，由開戶銀行系統定期劃轉至省級財政資金專戶。結算賬戶資金的收付反映出新平臺藥械采購資金流信息，除每日人工對賬外，還引入專業財務軟件系統自動進行資金核算、對賬管理，建立符合財務管理規定的電子會計檔案。

2.整合優化藥械采購業務管理

醫療衛生機構在原采購習慣的基礎上，利用新平臺的業務流程和管理特點，對藥械采購、確認收貨、資金結算等控制要點進行調整改進，達到非計算機網絡環境下不易實現的目標。比如新平臺要求訂單發送、接單配送、到貨確認和支付采購款均在線、限時完成，醫療衛生機構的“應付賬款”大幅減少，通過電子訂單查詢篩選還可降低核算差錯，提高工作效率。

藥械企業需要根據新平臺上訂單響應和配送時間限制，改進配送方式和效率。同時還需要加強對所配送的藥械信息維護管理，比如訂單的品種、批次、數量、價格、發票號碼等。這些信息需正確，否則醫療衛生機構很可能會延遲確認收貨或者會拒收，從而影響企業回款時間，也會給企業自身帶來不必要的麻煩。endprint

自2016年6月1日上線以來，經過5個月的試點、7個月的分批推廣，新平臺運行穩定，與銀行清算系統的數據交換正常，未發生重大差錯。經過前期的磨合，很多醫療衛生機構將每月付款時間由之前的29-30日，提前到24-25日，甚至更早，以保證藥品企業能在當月收到貨款。藥品企業在響應、配送方面也更加積極，售后服務水平也有所提高。截至2017年6月底，醫療機構完成藥品在線交易370多萬筆，涉及采購金額超過300億，其中實現在線結算金額超過180億元。

四、新平臺內部控制仍需不斷加強與完善

內部控制建設是一項系統工程，省藥械采購新平臺是集全省公立醫療衛生機構、各相關藥品企業、省藥械采購中心、結算銀行等為一體的互聯網上的內部控制體，其更為復雜。新平臺上線運行時間也不長，內部控制建設方面有許多新問題新情況還需要不斷的加強與完善。

1.系統建設需要延伸

新平臺建設目前只是初步完成，要實現與國家藥品供應保障綜合管理信息平臺、省醫保信息系統公立醫院等的對接以及醫用耗材采購業務的“三流合一”，還需要繼續增加資金、技術、人力的投入。醫療機構內部的HIS系統需開發接口與新平臺相連，沒有完成接口開發的單位，除了需要按照新平臺的流程規定操作外，還需人工將確認收貨信息人工錄入內部HIS系統，人工重復操作增加了工作量，準確度也受到一定程度的影響。繼續加強系統建設將是內部控制建設工作的重要內容。

2.制度體系需要不斷完善

隨著新平臺推廣使用的深入，可能會觸及更多的利益關系。加強制度建設，把權力關進制度的籠子里，完善以省為單位的藥械采購內部制約和外部監督機制，實現權力的相互制約與協調，降低廉政風險。

3.政策宣傳與業務培訓還需繼續加強

新平臺運行的時間不長，有些用戶還沒有深刻領會新平臺建設推進使用的重要意義，未能激發出醫改的內在推動力。繼續加強政策宣傳與業務培訓，建設出一支有新平臺特色的藥械采購管理隊伍，提升藥械采購管理能力和治理水平。

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（作者單位：浙江省藥械采購中心）endprint