關于防范稅收執法風險的思考

陳曦

摘要：近年來，接連出現了稅務人員因為瀆職、玩忽職守而被公訴判刑的案件。如何積極應對、有效防范、及時化解稅收執法風險，構建與全面依法治國、“放管服”相適應的稅收執法環境，為基層稅務干部特別是一線執法人員平安執法創造條件，成為一個重要課題。

關鍵詞：稅收執法；稅務人員；風險

一、稅收執法風險的困境

（一）案件起因多為“責任倒查”

目前的瀆職案件，主要源于納稅人發生稅收違法行為，造成國家稅款重大損失后，由檢察機關倒查稅務人員的責任引發的。查處納稅人、連帶稅務人、成為瀆職案件誘發的一種常態。檢察機關認定稅務人員未認真履行職責的根據，多數并非法律法規的規定而是法律層級較低的稅收規范性文件。這些規定最終成為判罰干部的法定條款。稅務機關對所轄企業產生的欠稅負有不作為的責任，企業拖欠稅款的行為損害了國家利益。稅務機關“依法及時有效履行稅收征管的責任，將稅款及加收的滯納金征收入庫。

（二）涉案人員多為“基層一線”

被追究責任的執法人員主要集中在基層一線。大多從事稅收管理的具體工作，其執法行為直接涉及納稅人的經濟利益或對納稅人是否能享受相關優惠政策具有審核確定權。因此，具有稅收執法權的一線稅務干部風險隱患較高。隨著依法治國全面推進、“放管服”落地生根、納稅人法律意識進一步覺醒，稅務干部的稅收執法風險越來越大，原來不是問題的問題成為新的問題，潛在的失職瀆職案件可能加劇爆發，與稅務干部執法風險相伴的案件成易發多發的態勢。

（三）后續監管顯得“被動乏力”

伴隨著寬進、簡化的工商登記制度改革和多類稅務行政審批事項取消、下放，稅務機關的執法風險特別是發票風險明顯增加。一是違法成本低廉。一些不法分子利用寬松的工商登記政策，甚至利用“黑中介”在不存在的地址注冊多個公司，對外進行“暴力虛開”收取開票費。二是開票金額最大化。不法分子領取增值稅專用發票后利用跨月領取但不申報的方式集中領取發票。三是違法主體隱蔽化。不法分子盜用他人身份信息注冊公司、聘用兼職會計人員并利用其從業資格進行金稅盤領取和發票開具，犯罪嫌疑人并不出面。

二、稅收執法風險成因分析

（一）法制意識有待提升

一是對依法治稅認識不準確。多數稅務干部對“治稅”的認識停留在“治納稅人”層面上。部分基層稅務機關為了加強管理，加重了稅務人員的權責、增加了執法風險。二是對執法風險防范不重視。稅收工作以組織收入為中心導致部分稅務干部片面地認為只要把稅收上來，執法上出現一些小問題無傷大雅，風險意識缺乏。三是執法風險應對不力。部分稅務干部對執法風險敏感性不強，對執法不到位、履職不認真等有可能引發的問題，沒有及時采取措施予以整改，使苗頭性問題“露頭”，從而引發大問題甚至區域性案件。

（二）執法依據有待升級

一是有些文件規定難以理解。一些稅收規范性文件規定對稅務事項應當調查核實，但對是書面還是實地核實、事前審核還是事后審核沒有明確、對稅企業雙方負有何種責任沒有列明等等。這些都造成了執法人員執行上的偏差。二是法律、制度的更新遠遠落后于實際。由于法律天生滯后于社會經濟發展的屬性，征管法和稅收管理員制度越來越不適應現行的征管模式同時也給稅收管理員帶來了執法風險。管理員集信息采集員、稅收宣傳員、納稅輔導員、納稅評估員、納稅監督員于一身，權力大風險高。

（三）素質能力有待提高

一是稅務機關無奈。稅務機關反復強調依法辦事的重要性，但一些稅務人員缺乏運用法治方式開展工作的能力，在司法機關按稅收執法工作時，存在的諸多問題。二是涉案干部無措。部分稅務人員自我保護意識和能力不強，本著無所謂的態度開展工作，造成對政策規定理解不透、把握不準，對崗位職責要求不清，出現問題束手無策。三是法律援助無力。長期以來，稅務機關一定程度上存在著“重實體輕程序”、“重權利輕責任”的現象，梳理排查稅收執法中的風險環節不夠細致。

三、稅收執法風險防范建議

（一）法治理念是先導

各級稅務機關要樹立起“依法行政是最有效保護”的理念，在強調納稅人依法納稅的同時，突出征稅人依法征稅的思想。通過法治教育和業務培訓，以身邊發生的瀆職案件為警示，深刻領會依法行政的要義與精髓，把依法治稅作為工作的指引、行為準則、行動指南。要堅持嚴格規范公正文明執法，按照法定權限完善執法程序，規范行政裁量的范圍、種類、幅度，提高執法的規范化水平。稅務部門要加強與司法部門的溝通，爭取理解、求得支持，減少其對稅收執法行為的誤解。及時與人民法院進行溝通，力爭取得其理解和支持，從而做出公正的判決。

（二）重點預防是抓手

虛開增值稅專用發票在“放管服”和“營改增”后顯得尤其嚴重。這些都是新的商事制度下帶來的發票管理風險。稅務機關應該采取多種措施加以預防。一是細化發票風險管理。配合現在的實名辦稅工作，在一般納稅人申請環節對企業法定代表人和財務人員現場采集影像資料，發票領取環節必須實名辦理。二是注重交叉重復數據加工和上級數據篩選。。三是加強日常巡察和后續應對。稅源管理部門在接到風險部門提供的風險信息后要立即組織實地核查。虛開走逃的，及時認定非正常戶，并在系統內將其發票列為失控，提請受票方注意。

（三）稅收法定是方向

應盡快出臺稅收基本法、完善《稅收征管法》、修改《稅收管理員制度》，真正建立起一個稅收基本發為統帥、稅收實體法和程序法并駕齊驅的稅收法律體系，以明確稅務機關的職責權限和程序要求。要通過立法調研、立法聽證等多種形式，增強稅收法律的可操作性，為實現善法良治提供法律支持。應加強稅收規范性文件與相關法律之間的銜接和配套，條件成熟時可以將規范性文件上升為法律法規，盡可能用立法的方式規范稅收管理活動，提高稅收執法依據的統一性，逐步實現稅收法定。endprint