上海市城市生活垃圾分類政策實施問題分析

宣琳琳，柳 平

（哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，哈爾濱150028）

上海市城市生活垃圾分類政策實施問題分析

宣琳琳，柳 平

（哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，哈爾濱150028）

盡管上海市生活垃圾分類政策實施多年，但由于居民分類意識、生活垃圾分類的轉運、末端處置等環節等存在問題，使得生活垃圾分類效果差強人意。因此，從生活垃圾收集處理運行的角度，分析上海市垃圾分類實施的現狀，剖析目前垃圾分類政策實施存在的問題，并且提出相應的改進措施。

上海市；垃圾分類政策；城市治理

城市生活垃圾是指城市居民日常生活中產生的固體廢棄物[1]。隨著經濟和城鎮化的快速發展，城市生活垃圾產量不斷增加，國內多數城市面臨著“垃圾圍城”的困境，而城市生活垃圾治理是衡量城市治理的重要指標，甚至是城市良治的標志[2]。上海市一直重視城市垃圾分類處理問題，并且制定了一系列垃圾分類細則和政策。上海市垃圾分類政策的有效實施有助于垃圾有效治理，因此，對上海市垃圾分類政策實施研究具有重要的意義。

一、上海市垃圾分類政策實施現狀

（一）上海市實施垃圾分類的主要規定

上海市于1995年開始實施生活垃圾分類，推行生活垃圾分類近20年[3]，出臺了多部地方性法規，如《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》、《垃圾分類減量工作的實施方案》等，經過不斷的實行和調整形成了一套相對完整的體系。

（二）上海市垃圾分類政策實施現狀

根據上海市綠化市容年鑒數據，2014年上海市生活垃圾產量為608.04萬噸，與2013年相比減少了126萬噸，總體上，上海市2013—2015年生活垃圾清運總量呈下降趨勢（如表1）。垃圾清運量的下降得益于分類政策的實施。

表1 上海市2013—2015生活垃圾清運量統計

投放階段。依托市容環衛管理局主要職能部門以及下屬分類投放管理責任人進行垃圾分類宣傳和指導監督實施，開創了獨特的垃圾分類“上海模式”。綠色賬戶制度是其重要的一部分，通過積分換禮品等手段鼓勵居民在日常生活中自覺進行垃圾分類，然后進行分類投放。截至2014年底，全市生活垃圾分類場所累計超過1 100個，覆蓋居住區280萬戶。①來自上海市綠化市容官方網站。

轉運階段。主要由垃圾投放區域內主管單位負責定時定點清運，主要有區域大中型垃圾壓縮轉運站和街道社區小型轉運站兩種方式進行清運居民生活垃圾。截至2013年年底，上海市已在靜安、黃浦、虹口、楊浦、等建成了21座大中型壓縮中轉站，以及寶山蘊藻浜、徐匯徐浦兩個轉運碼頭；上海市生活垃圾中轉運輸系統相對完善[4]。

末端處理階段。目前上海市的垃圾處理有焚燒、填埋、回收利用和綜合處理等方式。截至2014年，上海市生活垃圾無害化處理廠達到10座，無害化處理能力為每日20 530噸/日，其中焚燒廠和填埋廠各5座，焚燒處理量年處理量為238.5萬噸，衛生填埋年處理量為328.8萬噸。

二、上海市垃圾分類政策實施的問題分析

（一）分類投放階段

上海市垃圾分類推行多年，大部分市民逐漸有生活垃圾分類意識，但由于缺少對居民垃圾投放行為義務的具體規定和強制性措施，生活中居民垃圾分類實際行動不足，缺乏強烈的意識進行垃圾分類。投放階段主要有以下三個方面問題。

一是人口覆蓋率不高。截至2014年底，上海市分類投放覆蓋居民為280萬戶，以一戶3口人計算，覆蓋人口約840萬人。上海市上年常住人口數為2 425萬，經計算分類投放人口覆蓋率僅為34.6%。①根據上海市綠化市容“十三五”規劃內容整理得出。

二是居民垃圾分類缺乏動力。調查發現，多數居民對垃圾分類的重要性有所認識，且有65.5%的居民支持垃圾分類；但實際生活中垃圾分類的行為明顯不足，約50%的居民不進行垃圾分類且隨意投放到垃圾桶，約22.8%的居民進行簡單的垃圾分類，只有約10%的居民能正確分類[5]。

三是小區垃圾桶分類不合理。雖然大部分小區垃圾桶設置分布廣且密集，但是垃圾桶設置單一，僅有“可回收垃圾”和“其他垃圾”兩種垃圾桶，只有部分小區設有“有害垃圾”垃圾桶。

（二）轉運階段

由于垃圾處理場都在偏遠的郊區，加之生活垃圾產生比較分散，因此生活垃圾轉運情況和系統顯得尤為重要。但是，由于生活垃圾產量分散、種類繁多，在中轉過程中容易存在混裝混運現象。盡管環衛管理部門在大部分垃圾轉運站安裝監控設備，但由于操作人員的素質和轉運設施的衛生條件差，很容易在具體轉運操作時出現混裝混運的問題，同時在碼頭中容易造成水污染。

（三）末端處理環節

盡管上海市的垃圾處理有焚燒、填埋、生化處理、回收利用等多種方式，但是上海市的生活垃圾末端處理方式主要以焚燒和填埋這處理方式為主，生化處理、回收利用等處理方式比重小。2014年，上海市垃圾處理總量為608萬噸，焚燒處理量238.5萬噸，約占處理總量39%；衛生填埋處理量為238.5萬噸，約占總量54%；綜合處理量為40萬噸，約占總量7%?？梢钥闯?，上海市的生活垃圾末端處理主要依靠焚燒和填埋這兩種傳統的處理方式，而技術要求高的生化處理和回收利用處理方式比重小，反映出了末端處理方式滯后和處理技術薄弱。一方面，大量生活垃圾的焚燒，容易產生有毒有害化學物質，影響空氣、水體、土壤質量和市容環境；另一方面，大量填埋生活垃圾耗費和占用大片的土地面積。

三、促進上海市城市生活垃圾分類政策有效實施的對策建議

（一）建立促進居民垃圾分類行為措施

1.加強生活垃圾分類政策宣傳

綠化市容部門應制定垃圾分類宣傳和教育規劃，一方面，不斷有序對垃圾分類重要性進行宣傳，可通過電視和媒體進行創意性和感染性的公益廣告進行強化活垃圾分類意識。另一方面，上海市政府應加強與教育部門進行合作，將生活垃圾分類引進學校教育，可將垃圾分類列入環境保護教育過程中，培養學生從小樹立垃圾分類意識和低碳生活方式。

2.實施垃圾收費和獎懲措施相結合政策

實施生活垃圾收費政策。按照合理統一標準進行收費，且費用多少與垃圾產生量掛鉤，并結合綠色賬戶進一步推進生活垃圾收費策略。通過綠色賬戶統一標準對居民垃圾分類投放行為進行評估，且綠色賬戶積分可抵扣居民應繳納的生活垃圾處理費用。另一方面，對于不按要求并且亂投放的個人和單位進行及時有效的處罰。

3.提高居民垃圾分類投放的便利性

首先，給每戶居民分發標有可回收物、有害物、濕垃圾和干垃圾四種垃圾袋，便于居民日常生活中進行垃圾分類，且分發的垃圾帶有編號，便于對每戶的垃圾分類情況進行監督和評估，以此為依據進行獎勵和懲罰，從而提高居民生活垃圾分類準確率。其次，按垃圾分類四大種類擺放垃圾桶設置，便于居民分類投放。

（二）加強垃圾分類政策組織建設，促進監督和評估

1.優化垃圾分類政策實施的管理機構

政府應規劃好的垃圾分類政策執行機構和監管機構，打破當前市容環衛部門既執行垃圾分類政策又全程監督管理雙重體制的弊端。可由市容環衛部門進行統一規劃和由其下屬部門具體執行垃圾分類政策，由市政府對垃圾分類政策的實施效果統一進行評估和監督。

2.建立垃圾分類社會監督平臺

一方面，開放居民對政府垃圾分類政策執行過程的監督渠道，如在市容環衛管理局官方網站定期公開垃圾分類政策執行狀況，同時開設公民監督郵箱。另一方面，充分發揮廣大居對垃圾分類投放的監督，實行舉報有獎制，形成居民之間相互監督的垃圾分類氛圍，以利于促進居民之間垃圾分類。

（一）加大垃圾末端處理技術引用和資金投入

1.注重末端處理技術的引用

調整垃圾末端處置的比例，減少以焚燒和填埋為主的傳統的處理方式，提高生活垃圾處理的資源化和無害化比率。資源化和無害化處理水平的提高離不開先進處理技術的應運，因此，一方面要加強科技創新，可通過重點扶持科研單位開發研究，另一方面和引進先進的設備和儀器。

2.加大資金的投入

生活垃圾末端處理無害化和資源化主要依靠先進的處理技術，但引進國外先進技術設備和研制創新先進的處理技術都需要耗費大量的資金。因此，政府應加大對生活垃圾末端處理技術資金的投入，政府可采取優惠政策方式激勵民營資金參與到城市生活垃圾處理設施中來。

[1]陳榮，張玉捷，劉強，等.城市生活垃圾發酵惡臭及生物法應用研究[J].環境衛生工程，2008，（6）：14-17.

[2]黃舒慧.上海生活垃圾清運量數據分析及預測[J].環境衛生工程，2013，（5）：8-10.

[3]胡倩雨，陳超，黃盈盈，等.上海市城市社區推行垃圾分類存在的問題及其改進措施機[J].綠色科技，2013，（3）：164-167.

[4]蔣琥.上海市生活垃圾內河集裝化轉運信息化系統的研究與實現[J].環境衛生工程，2013，（2）：43-47.

[5]張博，張蓮月.為垃圾尋找安身之所讓城市永保綠色之美——基于上海市閔行區和黃浦區的垃圾分類現狀的實證調查[J].科技視野，2013，（21）.

F224

A

1673-291X（2017）35-0095-02

2017-10-25

國家社科基金項目“促進東北振興的基本公共服務清單制度研究”（17BZZ052）

宣琳琳（1971-），女，黑龍江哈爾濱人，博士，副教授，從事城市治理、公共政策研究；柳平（1991-），女，河南信陽人，碩士研究生，從事公共政策研究。

[責任編輯 王燕文]