大規(guī)模難民背景下對(duì)難民不推回原則的反思

摘 要 自從聯(lián)大制定的《難民公約》規(guī)范了難民不推回原則，不推回原則即具有了強(qiáng)行法性質(zhì)。但在大規(guī)模難民的背景下，不推回原則無(wú)論在理論上，還是實(shí)踐上都遇到了挑戰(zhàn)。本文將對(duì)此從實(shí)施、例外排斥、恐怖活動(dòng)、環(huán)境、社會(huì)、居民、宗教方面進(jìn)行分析，進(jìn)而提出個(gè)人見(jiàn)解。

關(guān)鍵詞 不推回原則 難民 保護(hù)

作者簡(jiǎn)介：鮑欣，安徽大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：國(guó)際私法。

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.117

一、難民不推回原則的現(xiàn)況

1905年的英國(guó)《外國(guó)人法》對(duì)難民不推回原則有所規(guī)定，但是不推回原則得到國(guó)際認(rèn)同卻在一戰(zhàn)之后。1951年聯(lián)大組織制定的《難民公約》使難民保護(hù)具有了法律上的約束力。此后，一些其他國(guó)際法律文件也對(duì)不推回原則進(jìn)行了規(guī)定，不推回成為了國(guó)際難民保護(hù)體系的不可缺少的一部分。難民不推回原則是保護(hù)難民的核心和基礎(chǔ)，也是難民非來(lái)源國(guó)對(duì)難民實(shí)行安置和保護(hù)的前提，包括邊界不拒絕、不引渡、不驅(qū)逐、大規(guī)模難民涌入的不推回這四項(xiàng)基本內(nèi)容，具有強(qiáng)行法性質(zhì)，是所有國(guó)家都必須承擔(dān)的原則義務(wù)。

二、難民不推回原則面臨的挑戰(zhàn)

（一）不推回原則實(shí)施上的阻礙

1.實(shí)踐上的阻礙

1981年至1989年底，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)共將三萬(wàn)左右海地難民送回本國(guó)。2004年初美國(guó)總統(tǒng)再次下令海岸警衛(wèi)隊(duì)將逃來(lái)的海地難民驅(qū)逐。 另外，在目前的歐洲難民危機(jī)中，從近期歐洲人權(quán)法院的案例上來(lái)看，歐洲人權(quán)法院在對(duì)難民的態(tài)度上持謹(jǐn)慎和收縮的立場(chǎng)。

2.立法上的阻礙

隨著越來(lái)越多的人偷渡或非法移民至美國(guó)，美國(guó)試圖增加強(qiáng)制遣返的規(guī)定，而英國(guó)、澳大利亞等國(guó)也對(duì)外宣稱將修改本國(guó)難民法。

3.個(gè)人方面的阻礙

不推回原則易被恐怖分子利用，從事危害接收國(guó)社會(huì)秩序的非法活動(dòng)，從而降低了真正難民的信用度。

（二）排斥不推回原則例外的情形

1.不推回原則例外的適用條件

不推回原則例外的適用條件具體包括以下三個(gè)方面：行為危害所在國(guó)的安全；犯有特別嚴(yán)重的罪行從而構(gòu)成對(duì)該國(guó)社會(huì)的危險(xiǎn)；嚴(yán)格遵守正當(dāng)法律程序。

2.排斥不推回原則例外情形的現(xiàn)狀

國(guó)際上出現(xiàn)了越來(lái)越多不適用不推回例外規(guī)則的情形情況。例如，1969 年《非洲統(tǒng)一組織關(guān)于非洲難民問(wèn)題的公約》、《卡塔赫納宣言》和《美洲人權(quán)公約》都沒(méi)有規(guī)定不推回原則的例外情形。

另外，即便接收國(guó)將難民驅(qū)逐，也要有合理的理由，并要保障難民的人身安全。最后，《國(guó)內(nèi)難民立法指南》也沒(méi)有不推回原則的例外情形的規(guī)定。

目前國(guó)際社會(huì)反對(duì)不推回原則例外情形的發(fā)展局勢(shì)反映了當(dāng)今社會(huì)對(duì)國(guó)際人道主義和人權(quán)的重視，這是值得稱贊的一面，說(shuō)明隨著時(shí)代的發(fā)展國(guó)際法發(fā)展得越來(lái)越完善。但是，對(duì)不推回原則例外情形適用的排斥，也使難民接受國(guó)的壓力越來(lái)越大。

（三）恐怖活動(dòng)對(duì)不推回原則的影響

目前源源不斷的來(lái)自敘利亞、利比亞等中東、北非地區(qū)的難民涌入歐洲，造成了歐洲的難民危機(jī)。對(duì)于這些難民，按照不推回原則歐洲國(guó)家本應(yīng)該盡可能的接納。但是，由于難民甄別工作復(fù)雜繁重，“伊斯蘭國(guó)”極端組織的恐怖分子就利用了這一原則偽裝成難民進(jìn)入歐洲國(guó)家境內(nèi)，制造恐怖活動(dòng)，給難民接受國(guó)造成巨大損失和社會(huì)動(dòng)蕩，巴黎暴恐事件就是一個(gè)典型的案例。這對(duì)不推回原則的實(shí)施造成重大影響。

（四）不推回原則對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響

出于不推回原則，大量難民涌入了歐洲，給接受國(guó)帶來(lái)巨大的安置壓力。無(wú)論是加萊難民營(yíng)還是德國(guó)難民營(yíng)、法國(guó)難民營(yíng)都出現(xiàn)了物資少、生活質(zhì)量差、環(huán)境惡劣的狀況。大量難民聚集在一起，不僅會(huì)產(chǎn)生大量生活垃圾，還會(huì)因?yàn)槌^(guò)當(dāng)?shù)厣钊萘康纳鐣?huì)活動(dòng)給當(dāng)?shù)卦斐勺匀画h(huán)境的破壞，甚至有些破壞是不可恢復(fù)或需大量資金的投入才可恢復(fù)的。

（五）不推回原則對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)局勢(shì)的影響

由于難民甄別工作復(fù)雜繁重，歐洲目前接受的難民有的是真正的難民，而有的則是走私分子、極端組織恐怖分子等。這些人的犯罪活動(dòng)會(huì)引起歐洲民眾的恐慌、社會(huì)動(dòng)蕩不安，造成社會(huì)秩序的混亂。

（六）本國(guó)公民對(duì)難民的排斥

對(duì)于大量難民的涌入，德國(guó)政府采取了積極的措施。但是德國(guó)部分民眾持質(zhì)疑甚至排斥態(tài)度。而巴黎暴恐事件更是澆熄了民眾對(duì)難民的同情。本國(guó)民眾的排斥心理不僅不利于不推回原則的實(shí)施，更是會(huì)引起社會(huì)的不穩(wěn)定。

（七）宗教信仰帶來(lái)的隔閡

目前，在德國(guó)的大多數(shù)難民，由于語(yǔ)言、宗教信仰、價(jià)值觀的迥異，難以融入主流社會(huì)，易引發(fā)社會(huì)矛盾。同時(shí)歐洲各國(guó)的出生率低，而歐洲的難民中有大量信仰伊斯蘭教的穆斯林，因此歐洲各國(guó)政府也擔(dān)心未來(lái)可能出現(xiàn)的歐洲的伊斯蘭化。另外，當(dāng)?shù)厝丝创煌诮绦叛龅碾y民也帶有有色眼光。

以上種種使得當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)不推回原則越來(lái)越不滿，歐洲各國(guó)政府考慮到本國(guó)利益和民眾輿論，執(zhí)行的難民政策實(shí)際上也已經(jīng)違背了不推回原則。

三、不推回原則的完善

（一）嚴(yán)格定義難民的范疇

《聯(lián)合國(guó)難民公約》明確規(guī)定的難民的范疇對(duì)難民的定義擴(kuò)大化了，這就導(dǎo)致難民隊(duì)伍的擴(kuò)大化。而歐洲的難民危機(jī)也與難民的大規(guī)模涌進(jìn)密切相關(guān)。因此應(yīng)嚴(yán)格定義難民的范疇，這有利于減小難民的規(guī)模，減輕不推回原則實(shí)施的負(fù)擔(dān)。

（二）完善難民甄別程序

為防止犯罪分子、恐怖分子混入難民之中，要嚴(yán)格難民的甄別程序，加大對(duì)這些不法分子的打擊懲處力度，以示警示。只有真正的符合嚴(yán)格定義的難民才能進(jìn)入接受國(guó)境內(nèi)。同時(shí)對(duì)于這些真正的難民還要進(jìn)一步監(jiān)管，以防他們地下支持恐怖分子，成為恐怖分子的溫床。

（三）國(guó)際社會(huì)共同合作

不推回原則要求接受國(guó)對(duì)難民或無(wú)家可歸者的邊界不拒絕、不引渡、不驅(qū)逐，對(duì)大規(guī)模難民涌入的不推回。但是實(shí)際上一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家對(duì)難民是有接受限度的，一味依靠人道主義也是不現(xiàn)實(shí)的。這就需要國(guó)際社會(huì)通力合作。或是多個(gè)國(guó)家一起分擔(dān)難民，或是其余國(guó)家對(duì)接受國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上、物資上、醫(yī)療衛(wèi)生上的人道主義的援助，或是通過(guò)權(quán)威性的國(guó)際組織來(lái)調(diào)配任務(wù)，形成合力。

（四）對(duì)難民的保護(hù)工作進(jìn)行細(xì)化

不推回原則的不拒絕、不引渡、不驅(qū)逐，不推回，是絕對(duì)不夠的。該原則對(duì)難民提供的有效庇護(hù)僅限于有關(guān)國(guó)家不將難民送回到本國(guó) ， 卻并未確立對(duì)難民的長(zhǎng)期庇護(hù)。 要想不因難民問(wèn)題埋下后患，就要解決接受難民后的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全、宗教信仰等種種問(wèn)題，而不只是不將難民送回本國(guó)就高枕無(wú)憂了。

1.經(jīng)濟(jì)方面

不僅要有資金的投入（包括本國(guó)資金投入和接受國(guó)際社會(huì)的援助），更重要的是解決難民的就業(yè)教育問(wèn)題。

2.環(huán)境方面

要重視難民聚集地區(qū)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，防止對(duì)該地區(qū)自然環(huán)境的破壞。最主要的是保障該地區(qū)的生活物資的充足、生活設(shè)備的齊全，醫(yī)療衛(wèi)生的保障。

3.社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全、宗教信仰方面

嚴(yán)格把控難民甄別工作，防止恐怖犯罪分子混入其中，做好教育輿論宣傳工作，消除不同宗教信仰的民眾間的敵視，幫助難民融入主流社會(huì)。

4.明確難民主管機(jī)關(guān)的難民安置工作

確定國(guó)家安全部門(mén)具體負(fù)責(zé)難民身份的甄別、確認(rèn)等有關(guān)工作；民政部門(mén)（the ministry of civil affairs）負(fù)責(zé)難民的生活安排工作；外交部負(fù)責(zé)難民的外交協(xié)調(diào)工作；各部門(mén)分工合作。 使難民安置工作有序進(jìn)行。

（五）難民不推回原則由永久性轉(zhuǎn)變?yōu)闀簳r(shí)性

目前不推回原則已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)歐洲大規(guī)模的難民涌入，大規(guī)模的難民涌入已經(jīng)超過(guò)了歐洲各國(guó)各方面的承受能力。同時(shí)，如果大量不同宗教信仰的難民在接受國(guó)長(zhǎng)久生活下去，物質(zhì)需求得到滿足后，他們很有可能提出不合理的政治需求（甚至是顛覆接受國(guó)的政權(quán)）。

對(duì)于此，可以對(duì)不推回原則進(jìn)行修改或補(bǔ)充解釋：在難民正遭受迫害時(shí)，接受國(guó)必須接受難民，但前提是當(dāng)難民地的難民出現(xiàn)原因消除時(shí)，除不可抗力因素以外，難民應(yīng)回到本國(guó)或經(jīng)常居住國(guó)家。這也一定程度上減輕接受國(guó)因難民大規(guī)模涌入而帶來(lái)的在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、宗教信仰等各方面的負(fù)擔(dān)。

四、結(jié)語(yǔ)

難民不推回原則是國(guó)際社會(huì)出于人道主義對(duì)于難民保護(hù)的一項(xiàng)法律基本原則。不推回原則的產(chǎn)生是為了保護(hù)難民，然而隨著時(shí)代的發(fā)展，不推回原則出現(xiàn)了一些法律漏洞，它的實(shí)施也遇到了一些阻礙。對(duì)不推回原則從難民范疇、難民甄別、國(guó)際社會(huì)共同合作、難民保護(hù)工作細(xì)化和對(duì)不推回原則進(jìn)行修改或補(bǔ)充解釋等方面進(jìn)行完善，有利于難民不推回原則的實(shí)施和歐洲難民危機(jī)的解決。

注釋：

劉家琛.國(guó)際法案例.北京：法律出版社.1998.

李莉.試論難民及其國(guó)際保護(hù)問(wèn)題.西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版.2002（4）.

梁淑英.國(guó)際難民法（第1版）.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社.2009.249.

王海濱、戴長(zhǎng)征.國(guó)際難民現(xiàn)狀和難民機(jī)制建設(shè).教學(xué)與研究.2011（6）.

王元君.關(guān)于建立我國(guó)難民保護(hù)法律制度的幾點(diǎn)思考.公安研究.2005（12）.50.