無錫社會事業領域管辦分離改革的實踐與思考

郁寶榮

無錫社會事業領域管辦分離改革的實踐與思考

郁寶榮

社會事業領域管辦分離，就是把政府對社會事業的管理職能與社會事業單位的舉辦職能進行有效分離。無錫社會事業領域管辦分離既有“政府管、機構辦”的鮮明特點，同時也存在難以回避的矛盾和問題，應當進一步探索以“政府管理、單位舉辦和社會監督”為主要特征的管辦分離新模式。

無錫；社會事業；管辦分離

社會事業領域管辦分離，就是把政府對社會事業的管理職能與社會事業單位的舉辦職能進行有效分離，理順公共服務管理和供給的體制機制，實現公共服務和公共管理的優化。2005年7月，無錫出臺了《關于全面推進社會事業改革的實施意見》，當年9月，無錫市醫院管理中心先行掛牌，之后相繼成立了學校管理中心、文化藝術管理中心、體育場館與訓練管理中心、公園景區管理中心，全面推進社會事業領域管辦分離，這一輪改革歷經10年。2015年底，無錫撤銷了上述各中心的事業建制，將其管理職能整體劃歸各行政主管部門，這是無錫對管辦分離實踐的再思考，也意味著無錫社會事業領域管辦分離的重新出發。如今，在全面深化改革的大背景下，社會事業領域管理體制改革依然是有待深化研究和探索實踐的領域。為此，對無錫社會事業領域管辦分離這一樣本進行理性的反思和審視，對于我國社會事業領域今后的改革發展應當有所借鑒和啟示。

一、無錫社會事業領域管辦分離的主要特點

（一）“政府管、機構辦”的管理模式

無錫社會事業領域管辦分離旨在通過政府部門和行業管理中心管理和舉辦職能的分割，形成新的委托代理關系，其最鮮明的特征，就是新設專門機構，組建了五個行業管理中心，管理中心受市政府委托，作為新的“代理人”，履行舉辦相應行業社會事業的職能，變原體制“政府管、政府辦”為“政府管、機構辦”。在此模式下，政府部門擺脫了對事業單位具體事務的管理工作，客觀上更多精力投入到對整個行業發展規劃制定、發展計劃調整、政策法規貫徹執行的監督檢查上；行業管理中心負責直接管理所屬事業單位人、財、物等各類事項，精力更加集中，有更多的時間和精力深入事業單位進行具體業務指導，解決具體問題的效率有所提高。

（二）“四位一體”的保障機制

一是推進事業單位人事制度。至2006年底，無錫市累計有369家經營性自收自支事業單位改制轉企，減少事業編制近3萬個；無償性公益類事業單位新進人員一律實行考錄制；有償性公益類事業單位人事制度改革實行“老人老辦法，新人新辦法”。二是建立行政局與管理中心聯席會議制度，定期就相關重大事項、重大活動、突發事件應急處理等進行協調會商。三是建立理事會制度。2008年起，無錫各行業管理中心所屬事業單位逐步開始推行理事會制度，進一步健全事業單位治理結構。四是建立績效考評制度。2009年，無錫出臺了《無錫事業單位社會公共服務績效考評試行辦法》，試行辦法的考評體系由公共服務效能和公眾滿意度兩部分構成，分別考評事業單位運用政府公共資源提供公共產品的數量和質量、公共服務對象對服務的滿意程度。

二、無錫社會事業領域管辦分離的存在問題與原因分析

（一）管理體制對上對下銜接不暢

我國行政管理體制強調國家、省級、市級、縣（區）級行政部門的對應，以便于政令的貫徹執行。在江蘇省政府部門和無錫市各區（縣）政府部門仍執行傳統的“管辦合一”管理體制的情況下，無錫在“中端”層面上實行行政局與行業管理中心的分設，增加了新的委托代理層次，造成了管理體制對上對下銜接不暢。省行政主管部門有關會議均只通知市行政局參加，這樣就使無錫各行業管理中心的處境變得比較尷尬。無錫管辦分離管理體制對上下行政部門銜接的錯位，一定程度上增加了行政運行時間和程序成本，也帶來了行政局與行業管理中心工作協調中的矛盾。

（二）管理舉辦部門管辦職能交叉

無錫社會事業領域管辦分離是政府行政職能與公共事業運作功能的分開，監管與舉辦職能的分離。其優勢在于客觀上解決了行政局的“屁股決定腦袋”問題，行政局定位于加強全行業的監管，平等對待各種所有制的社會事業團體，加強規劃、法制和政策研究制訂和監管。同時各管理中心在為基層服務，創造性地開展工作，加強對下屬單位的指導等方面更加具體，但管理中心作為準政府機構，由于其利益與事業單位的利益不同程度交織在一起，造成管辦分離中越位與缺位現象不時出現。無錫管辦分離機構設置有其明顯特點：一是局和管理中心均為正處（縣）級建制，為平級單位；二是管理中心雖為行政管理類事業單位，但依照公務員制度管理，客觀上仍在政府機構序列中；三是管理中心和基層事業單位均需要接受行政局的行業管理，客觀上造成了行政局和管理中心在管理職能上的交叉重疊。

（三）管理中心以管代辦傾向明顯

無錫管辦分離前后的變化實際是將基層事業單位的直接管理權由原來的行政局轉移到了行業管理中心，發生的僅是行政局的人事、財務、資產管理職能的物理平移。基于教育、衛生、文化、體育等行業同一類型事業單位數量多、而落實事業單位法人自主權不能一蹴而就的現實，在行政局之外設立舉辦與管理事業單位的專門機構，統一政府“辦”的權力，只是有利于落實事業單位法人自主權的穩步推進的一種過渡性制度設計。作為依照公務員管理的行政管理類事業單位，按照《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發[2011]5號），各行業管理中心應“逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構”。這種過渡性的制度設計直接導致了無錫各管理中心的模糊定位，表現在管理中心行政化傾向明顯，同時具有“管理”和“舉辦”的雙重職能。管理中心具有委托代理的雙重身份，更多履行原行政局對所屬事業單位的行政管理職能，以“管”代“辦”的傾向也難以避免。

（四）事業單位法人主體地位弱化

無錫在管辦分離過程中逐步推進了事業單位的分類改革，初步厘清了每個事業單位對應的屬性，但事業單位對于政府部門的附屬關系并沒有實質性改變，全額撥款事業單位依賴財政供養，缺乏激勵，效率和服務質量偏低；差額撥款和自收自支事業單位依賴行政影響力追逐經濟利益而忽視社會效益的實現度；事業單位總體行政化的現象依然存在。在行業管理中心對所屬事業單位集中管理的背景下，行業管理中心實行“管辦結合”，對所屬事業單位人權、財權、事權的管理更為具體，導致基層事業單位的法人治理結構不但沒有得到真正確立，法人主體地位反而有所弱化，與行業管理中心聯系緊密度進一步增強，也帶來了對行業管理中心服從度和依賴度的進一步增強，影響了事業單位自主舉辦社會事業的主動性和積極性。

三、無錫社會事業領域管辦分離的方向與對策

社會事業領域管辦分離是完善國家治理的必然方向，無錫應當進一步厘清總體思路和方向，探索以“政府管理、單位舉辦和社會監督”為主要特征的管辦分離新模式。

（一）明確政府部門職能定位

管辦分離首先意味著對政府角色的定位，調整政府與事業單位、市場、社會組織的關系，將公益服務由政府直接生產調整為由事業單位、社會組織共同生產。為此，政府作為管辦分離的直接推進者和主體責任人，作為社會事業的委托人，必須運用整體性、協同性的思維去審視社會事業發展規律和面臨的各種問題。

一是要轉變管理理念，確立依法行政觀念。管辦分離是對政府“管辦合一”權力的分解，涉及行政理念、政府職能、組織架構、運行方式、部門利益等諸多方面，是真正意義上的政府的“自我革命”。2010年，國務院發布《關于加強法治政府建設的意見》，把建設法治政府作為我們政府的方向。法治政府是政府主動“把權力裝進制度的籠子”，必然在權力的來源和行使及權力作用的空間上是有限的。推進社會事業領域管辦分離，政府首先要確立依法行政，建設法治政府的觀念。從社會、經濟現代化的角度看，政府的職能主要是處理政府與市場和政府與社會的關系。我國社會事業領域管辦分離，是我國經濟社會發展階段的客觀要求，其運行實質就是“要把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來”。政府主管部門要進一步強化依法管理的意識，減少對事業單位具體“辦事業”行為事項的行政干預，更多地通過制度、規劃、評估以及財政杠桿等措施指導和管理社會事業，實現政府部門管理由微觀向宏觀、由直接向間接、由管理向服務的轉變。

二是要轉變管理方式，明確政府職能定位。監督管理與服務職能定位不清是導致事業單位改革滯后的主要原因。管辦分離，首先在于要明晰政府、事業單位和社會之間的權責關系，關鍵在于明確政府的職能定位，為具體事業單位和社會組織提供“辦”事業的合理空間。政府要轉變對事業單位的管理方式，由微觀具體事務管理轉到宏觀綜合管理上來，立足解決政府公共服務資源分割的問題，提高政府對公共服務的統籌能力和管理水平，從過去以行政命令、指令性計劃為主的直接管理轉到以運用法律、經濟手段為主的間接管理上來。管辦分離的意義在于把政府“直接辦”轉變為政府“間接辦”，通過委托代理的方式，賦予事業單位相應的責任和自主管理經營權。因此，政府主管部門應當根據社會事業各領域的工作性質和公益程度，實施對不同屬性事業單位的分類管理，對于純公共服務、有償類公共服務等分別采取政府直接舉辦、政府出資舉辦、政府監管舉辦、政府購買服務等多種方式，來履行政府在社會事業發展中的職責。

三是要減少管理事項，明晰政府與事業單位關系。政府減少管理事項，把直接管理權交給事業單位，有助于事業單位更好發揮主動性、能動性。政府減少管理事項須在三方面著力：一是精簡和整合政府機構，例如進行大部制改革；二是推進行業自主管理、自律發展，把市場能夠自主管理的事項交給行業協會等社會組織去處理；三是明晰政府與事業單位委托代理關系，賦予事業單位與政府建立在“契約”基礎上的平等的法律地位，切斷事業單位對于政府職能部門的“依附”關系。事業單位分類改革是社會事業領域管辦分離的前提和突破口，有助于優化社會事業資源配置，理順政府與市場、社會三者之間的關系，激發各類事業單位辦事業的積極性和活力。要改革公益服務類事業單位領導遴選和考核機制，對事業單位領導人員實行公開選聘、合同聘用、任期考核，使政府與受聘人形成一種規范的委托代理契約關系，并進一步延伸為政府與事業單位之間的關系。

（二）健全事業單位法人治理結構

落實和強化事業單位法人主體地位，健全事業法人治理結構，應成為無錫社會事業領域管辦分離改革的主要方向。作為法律主體，事業單位需要有與之相適應的組織機構和管理體制，這種體制和機構即為事業單位法人治理結構。建立和完善事業單位法人治理結構是實現社會事業管辦分離改革目標的重要基礎，其實質是要賦予事業單位依法自主的決策權和管理權，確立事業單位“辦事業”的獨立主體地位，使事業單位在不偏離公益使命的前提下，在服務內容、人事管理、考核分配、資金投入等方面擁有更大的自主權。

一是要加快推進事業單位章程制定。健全事業單位法人治理結構將會是一項長期的任務，首先應該在制度層面上進行試點和引領，章程建設無疑是基礎工程。章程是事業單位的“基本法”，也是一種契約，是政府要求事業單位如何“辦事業”的規定，也是事業單位自主管理“辦事業”的依據。事業單位的章程是事業單位法人治理結構的制度載體，應當明確相關的運行規則、機構與職責，以及理事會、管理層和員工的權利、義務，并經法定程序起草和通過。目前，雖然我國相關法律法規規定，事業單位申請設立時應當提交章程，并且對章程應包括的事項作了規定，但事實上在原有“管辦合一”的管理體制下，事業單位章程的重要性得不到體現，甚至大多數事業單位沒有明確、規范的章程。2012年5月，中央機構編制委員會辦公室印發了《事業單位章程示范文本》，為事業單位制定章程提供了基本的規范和指導。深化社會事業領域管辦分離改革，應當把推動事業單位章程制定作為基本抓手，推動事業單位以章程為遵循，歸舉辦社會事業之位、行管理經營之權，司提供優質公共服務之職。

二是要建立健全事業單位理事會制度。建立健全理事會制度，目的是構建新型政事關系，增強事業單位內部活力和自我發展能力，提高公共服務質量，形成以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管制度健全、規范有序的運行機制。無錫已經在學校和醫院等事業單位推行理事會制度，但理事會尚不可能做到“理事會負責本單位的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關規定履行人事管理方面的職責，并監督本單位的運行。”究其原因，一是理事會的法定地位和職責不明確，難以定位；二是理事會的組成人員雖然來自各界，但成員多是義務參與，無法定責任。理事會制度的建立，必須建立在推進事業單位去行政化改革的基礎上。現行事業單位領導人員均由政府直接任命，并享有一定的行政級別，這就突顯了事業單位對政府部門的“上下級”關系。有了這種上下關系，理事會的決策作用就無從談起。要破除“管辦一體化”的傳統體制，將政府職能部門與所屬事業單位的關系轉換為社會事業舉辦主體和實施主體的新型關系，使管辦分離的雙方成為一種相對平等的契約關系。

三是要深化事業單位人事制度改革。2013年6月國務院公布的《事業單位人事管理條例》對事業單位人事管理的各項基本制度作出了系統規定，對現有事業單位人事管理制度進一步進行了規范。但是，在現行管理制度下，雖然行政部門在一定程度上讓出了對事業單位的部分事權、人權和財權，但仍然緊緊把控著事業單位的編制調整權和撥款權，這就沒有從根本上解決事業單位和行政主管單位的“行政關系”甚至“依附關系”。2015年5月28日，深圳市出臺了《深圳市深化公立醫院綜合改革實施方案》，《方案》的亮點在于公立醫院不再實行編制管理，取消公立醫院行政級別，實行全員合同制管理。其改革方向值得無錫學習借鑒。事業單位人事制度改革，目的在于使事業單位在崗位設置、人員聘用、工資分配等方面具有充分的自主決定權，而不是由主管部門審批。重點在于推動以下工作：（1）建立以崗位為核心的全員聘用、工資分配等管理制度，淡化和取消事業單位編制內外身份差別；（2）健全事業單位內部考核機制，完善激勵機制，健全充分體現崗位績效和分級分類管理要求的考核分配制度，落實事業單位用人管理自主權。

（三）完善社會事業配套機制

政府和事業單位委托代理關系的產生基于兩個原因：一是政府對社會事業國有資產的所有權和事業單位辦事業的經營權的分離；二是政府作為委托人與事業單位作為代理人之間存在信息不對稱和效用函數不一致的情況。為此，必須通過建立和完善社會事業配套機制，給予代理人必要的刺激和動力，使代理人為實現委托人的利益而努力。

一是要改革社會事業投入機制。社會事業管辦分離改革不是政府甩包袱，而是要通過多種途徑和方式，加大對社會事業的有效投入，提高公共服務的質量和效益。一要完善公共財政體系，明確各級財政對社會事業投入的責任，以法律法規加以約束，保證投入，著力構建支持社會事業發展的長效機制。二要改革財政支持方式。按照“以事定費”的原則，合理制定各類社會事業投入標準，實行動態調整，健全監管制度，克服現行事業單位績效工資帶來的“分配性關注”的弊端，真正變“養人”為“養事”。三要積極推進預算管理、政府采購和國有資產管理改革，可以通過發放教育券等方式，由服務對象面向包括事業單位在內的所有公共服務主體購買公共服務，使各種公共服務主體具有平等的地位，形成競爭機制，進而促使事業單位加強內部管理，合理控制成本，提高公共服務的質量和效率。

二是要健全社會事業評估監督機制。無錫已開展績效評估和公眾滿意度調查的探索，對事業單位發展有一定促進作用，但評估結果往往與政府對行政主管部門或行業管理中心的考核相關聯，其過程和結果容易異化為顯示行業主管部門或行業管理中心政績的工具。究其原因，行政主管部門往往將事業單位作為自己的附屬機構，形成了事實上的利益共同體，行政主管部門往往從政府委托管理事業單位的代理人轉變為事業單位利益的代言人。因此，有必要將行政主管部門的監督管理權加以改造，阻斷行政主管部門與所屬事業單位的利益聯系。社會事業評估體系的建設是管辦分離的保障和檢驗措施，沒有科學評估的管辦分離最終會淪為政府的自導、自演和自我標榜。在評估社會事業發展時，應該根據不同社會事業所牽涉的不同領域和所覆蓋的不同人群，分類進行評估工作。在條件成熟后，應實行政府采購服務，由公正的非政府機構對所有社會事業組織進行公開公平的評估，評估指標和方法要透明，接受全社會的監督，增強評估的獨立性、專業性和權威性，實現行政局監管、事業單位舉辦、非政府機構獨立評估的新的社會事業管理格局。

三是要引入公共服務市場競爭機制。在市場經濟的條件下，試圖完全通過政府的作用克服市場的不足，其結果只能帶來政府機構的日益龐大和公共服務的低效率。事實上，政府負有提供基本公共服務的職責，但并不必然要求政府直接舉辦或生產公共服務，而是可以采取生產、購買或委托生產等多種靈活形式。只要機制設計得當，可以形成多元化的公共服務供給格局，并且通過競爭提高政府資金使用和公共服務供給效率。具體而言：一是要放寬準入領域，推進公平準入，允許多種主體以多種方式投資興辦社會事業；二是要公平監管，在設立條件、資質認定、職業資格與職稱評定等方面公平對待各類從事社會事業服務的單位；三是要維護公眾的選擇權，賦予公眾選擇公共產品和公共服務的權利，通過個人選擇機制作用的發揮促進市場發育和競爭機制的形成；四是要切實加強社會監管和內部監管的機制建設，引導各類社會事業服務單位的健康發展，使公共服務的提供數量、質量和水平得到有效的提升和優化。

[1]《中共無錫市委無錫市人民政府關于深化我市社會事業領域“管辦分離”改革的指導意見》（錫委發[2015]35號）.

[2]劉小康.事業單位改革“管辦分離”原則探析[J].北京行政學院學報，2014,（06）：25～26.

[3]李克強.在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上的講話[N].光明日報，2013-5-15.

[4]潘加軍，劉煥明.委托代理視角下的事業單位“管辦分離”改革探討[J].理論導刊，2011,（01）：5.

[5]朱光明、劉宏韜.事業單位分類改革：成效、問題與對策[J].北京行政學院學報，2016,（01）：43.

[6]王軍.事業單位法人治理改革應分步實施[J].經營與管理，2006,（12）：11.

[7]《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》（國辦發[2011]37號）.

[8]王剛.事業單位“去行政化”新動向[J].決策，2015,（10）：35.

F121

A

1008-4428（2017）11-155-04

郁寶榮，中國企業管理無錫培訓中心黨委書記，公共管理碩士。