當前我國農村公共產品供給面臨的困境及其原因分析

吳冰琪

（河海大學公共管理學院，南京211100）

當前我國農村公共產品供給面臨的困境及其原因分析

吳冰琪

（河海大學公共管理學院，南京211100）

農村公共產品供給是“三農”問題的重要一環，也是當前建設社會主義新農村的一個關鍵所在，對農村提供量多質優的公共產品和公共服務對提高農民生活水平，促進農業發展，乃至推進社會主義和諧社會建設都有重要意義。但由于決策制度不健全、供給模式單一以及由來已久的城鄉二元制經濟結構的影響，我國農村公共產品供給一直深受供給總量不足、區域供給不均衡、供給結構失衡這三重困境的影響。

農村公共產品；有效供給；供給困境

一、中國農村公共產品供給面臨的困境分析

（一）供給總量不足

（二）區域供給不均衡

1.農村公共產品供給較城市而言相對短缺

政府在公共產品供給上長期偏向城市，而很少考慮農民在這方面的需求，農村公共產品供給較城市而言相對短缺。費景漢、拉尼斯共著的《增長和發展：演進觀點》一文中就指出，“僅僅以收入為基礎來定義貧困的方法有一個嚴重的缺陷，即它沒有考慮公共品，如醫療、教育、可飲用水的獲得以及衛生的最低限度的支配權。”[費景漢、拉尼斯：《增長和發展：演進觀點》，中文版，北京：商務印書館2004版]

以城鄉基礎教育為例可以生動詮釋出城市和農村在公共產品供給上的不均衡特點。從教學條件方面看，農村小學的計算機擁有量僅僅是占城市小學的1/5，而教學危房數量是城市的4倍，農村和城市教育硬件設施的差距可見一斑。從教師質量上看，城市普通小學教師文化程度在大專以上的比例是農村的1.41倍，而城市初級中學教師文化程度在大專以上的比例是農村的1.94倍。[王謙：《城鄉公共服務均等化問題研究》，濟南：山東人民出版社2009版]

2.中西部農村地區公共產品供給較東部農村地區差距較大

東部沿海地區的省份由于優越的地理位置等原因，其發展水平一直走在國家所有省份的發展前列。因此，該地區的政府財政力量雄厚，能為所管轄的農村區域提供豐富而優質的公共產品和服務；而經濟欠發達的中西部地區，政府財政力量有限甚至不足，很難為當地的農村提供足夠的公共產品。所以，我國農村公共產品供給呈現出東部、中部、西部的梯級分布的形態。具體差距可以比較公共基礎設施和基本社會保障兩方面。

農村公共基礎設施包括交通郵電、農田水利、供水供電等方面。東部和中西部在這部分的差異表現在：西部農村還有11 494萬人存在飲用水不潔問題。全國不通公路的鄉鎮82.0%集中在西部，不通公路的行政村52.8%在西部地區。[崔曉英：《地方政府公共服務能力研究》，中央民族大學博士學位論文2007年]

（三）供給結構失衡

我國農村公共產品供給存在著結構不平衡的問題，主要體現在政績型農村公共產品供給過多而超過農民正常需求及農民真正所需的公共產品供給過少而得不到滿足兩方面。

1.政績型農村公共產品供給過多，超出農民正常需求

地方政府在決定將財政資金投入到哪些農村公共領域時，多數情況下并不是通過投票等科學決策方式得出，而僅僅是由地方領導拍腦袋想出。以此方式得出的決策往往帶有很濃的政績導向色彩，而非基于農民對公共產品的真實偏好和需求。比方說，某鎮村民以種植水稻為生，而當地的水利灌溉設施恰恰嚴重短缺，很顯然，該地區最需要的公共產品就是水利設施建設和相關工程的后期維護。但是，當地鎮政府為了迎合中央政府文化下鄉的號召，大肆修建電影院、公共圖書館、文化廣場等政績工程，全然不顧該鎮村民的真實需求。

2.部分農村公共產品供給相當不足，無法滿足農民需求

用于農業生產和推動農村可持續健康發展的公共產品由于其本身的特殊性等原因在供給方面一直呈現出嚴重不足的狀況。

用于農業生產的公共產品在中國這個農民占大半的國度一直處于相當重要的位置。它主要包括農村水利灌溉設施、農作物優種培植、農作物病蟲害防治等。這類公共產品在農業生產中必不可少但又是農民自己沒有辦法提供的。這類公共產品投入大、見效慢、難出政績，是基層政府最不愿往里投入資金的。

推動農村可持續健康發展的公共產品涉及教育、養老、醫療、社區環境治理、社區衛生等諸多方面。在現行的公共產品供給體制下，農村公共產品供給多由地方政府財政負擔，而地方政府由于多種因素多存在財政運轉困難的問題。因此，其用于投入到推動農村可持續發展的公共產品中的資金十分有限，故該類農村公共產品供給還是非常不夠的，有待政府加大投入力度來填補空缺。

二、形成農村公共產品供給困境的原因分析

（一）二元制經濟結構的存在

在新中國成立初期，中國百廢待興，呈現出經濟落后的局面。為了提高經濟發展水平，改變國家積貧積弱的面貌，我國實行了“城市偏向，工業先行”的優先發展城市的非均衡傾斜型發展戰略。這一發展戰略導致了現如今我國的城鄉二元經濟結構、城鄉分割發展格局。城鄉二元結構從根本上抑制了農村公共產品的正常供給。

同時，政府的重工輕農政策也造成了城鄉相對獨立的公共產品供給體系，即政府在公共產品的提供方面，采取的也是二元供給的做法。[崔曉英：《地方政府公共服務能力研究》，中央民族大學博士學位論文2007年8月14日]城市公共產品供給以市政府提供為主，而在農村地區，公共產品和公共服務的供給是以農民自給自足型為主的。城市居民基本上免費享用了諸如干凈的飲用水、方便的道路、寬敞的公共圖書館等一系列公共產品和服務。農民可能連一些最基本的生產生活類公共產品都不能享用。總而言之，農民并沒有平等的享受到和城市居民一樣的公共產品和公共服務。

（二）決策制度不健全

目前，中國農村的公共產品供給仍然是以自上而下的決策制度為主要決策方式。即在決定供給什么公共產品、供給多少公共產品等重要問題上，農民作為農村公共產品的主要使用者和受益者卻無法加入到決策過程中去表達訴求。基層政府憑借其行政性特權替代農民成為了公共產品需求的決定者和發言人。

這種決策制度是相當不健全的。一方面，它未能滿足農民在公共產品方面的真實需求，造成信息的不對稱，損害了農民的合法權益；另一方面，基層政府領導為了追求政績和攫取經濟利益而單方面做出供給決策，勢必會造成國家公共資源的極大浪費。

（三）供給模式單一

當前，農村公共產品供給的重擔主要是由我國政府來擔負。國家財政也是必須承擔此重任的，但是提供方不應單單只限于政府，其他的主體也要站出來與政府共擔責任。這些其他的主體既包括村民委員會、農民自身，也包括農村其他經濟組織以及私人部門。[金峰：《優化我國農村公共產品供給模式的對策建議》，《揚州大學學報》（人文社會科學版），2010年第3期。]可現實是上述主體并沒有具備足夠的實力和能力來幫助政府分擔任務。

就以村民委員會為例，它作為村民自治組織在理論上是可以為本轄區的農民提供所需的公共產品的。而且，這些公共產品能夠較容易地做到排他，即只讓管轄范圍內的農民使用。但是，資金來源卻不容樂觀。村民委員會提供的公共產品所需的錢以村民出資籌集為主，但是中國大部分農村地區經濟尚不發達，農民哪里有閑錢上繳村委會。即便是籌到錢也只會把它花在農民最迫切需要的公共產品——生產性公共產品上。總之，村委會有能力提供的公共產品少之又少。這類主體要想發揮其最大作用的前提是它必須是經濟發達地區的農村。

結語

在了解當前農村公共產品供給所面臨的困境及形成困境的原因后，接下來要做的就是尋找農村公共產品供給走出困境的道路。我們可以針對上述所提的原因有針對性地提出可行性路徑。例如，政府可以通過建立和完善農村公共產品供給監督機制和評價機制來彌補外部監督缺位這一不足。除此之外，政府還可以通過建立“自上而下”和“自下而上”相結合的農村公共產品決策機制來解決農村公共產品供給存在的問題。當然，政府不是其中唯一的主體，幫助農村公共產品供給走出當前困境需要社會多方在未來很長的一段時間內持續不斷的努力。

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[6]王謙.城鄉公共服務均等化問題研究[M].濟南：山東人民出版社，2009：68-80.

[7]李鵬.新型農村社區公共服務供給體系研究[D].西安：長安大學，2013：40-52.

F320

A

1673-291X（2017）35-0031-02

隨著我國建設社會主義新農村的步伐不斷加快，“三農”問題受到了社會各界的密切關注，并逐步得到妥善解決。農村公共產品供給作為“三農”問題的重要一環，不僅關乎農村地區的經濟發展水平，更與整個社會的和諧穩定有著千絲萬縷的聯系。但即便如此，農村公共產品供給在現實層面操作上依然面臨著諸多困境，進一步擴大了農村與城市的發展差距。在統籌城鄉協調發展的社會大背景下，對當前我國農村地區公共產品供給面臨的困境及困境形成原因進行分析顯得迫切而必要。

中國的工業化進程是與農業經濟的緩慢發展相伴隨的，農業以剪刀差形式支撐著工業的發展。盡管農業為工業做出巨大犧牲，但是我國農村公共產品供給遲遲得不到國家應有的重視。國家對農村公共產品供給實行的原則自新中國成立以來都是“自力更生為主，國家支持為輔”，農村的供給主要不是靠國家財政，而是依賴農民自籌的資金。改革開放以來，伴隨著中國經濟建設的顯著成就，政府相應加大了對農村公共產品的資金投入力度，但是相比較國家財政總支出，這些資金依然是杯水車薪。就以國家財政三農支出為例，三農支出是和農民生產生活息息相關的基本公共產品，是農民生存農業發展的必備條件。從我國現有的統計數據可以發現，自改革開放以來，我國財政用于三農的支出雖然總體呈現上升的勢態，但在財政總支出中所占比例始終沒有突破10%。由此可見，我國對農村公共產品供給的總量是相當不足的。

我國幅員遼闊，區域之間資源狀況和地理環境千差萬別，在此基礎上發展形成的經濟及社會發展水平也存在很大差異，而在現行的主要由政府提供公共產品的體制下，必然形成我國各區域之間的公共產品供給存在不均衡的狀態。區域之間的差異分為城鄉之間的差異和相對發達的農村地區與相對落后的農村地區之間的差異。

2017-09-26

吳冰琪（1994-），女，浙江衢州人，碩士研究生，從事移民社會學研究。

[責任編輯 王燕文]