新形勢下地方政府債務問題及化解措施探討

改革開放后我國社會主義市場經濟持續發展，國家經濟實力增強，社會經濟發展進入全新形勢當中，但在此過程中也涌現出一些問題，其中地方政府債務問題引起了國內外的廣泛關注與討論。地方政府債務涵蓋了政府必須償還、具有償還義務、救助責任以及違規擔保引起的債務，近年來我國地方政府債務規模不斷擴大，政府財政負擔加重，而這不僅會對該地區內經濟發展造成干擾，同時對于我國宏觀經濟環境的發展也造成了負面的影響。在此背景下，圍繞地方政府債務問題展開研究是十分必要的，而這對于強化政府管理，促進經濟穩定發展具有重要的意義。

一、新形勢下地方政府債務問題

（一）債務規模

我國地方政府的債務規模呈現出逐年遞增的局面。據相關調查數據顯示，我國到2016年年底的地方政府債務總額已經超過15萬億元以上，包括專項債務5.5萬億元，同比增長超過0.6%；一般債務將近9.8萬億，同比增長接近5.7%。對相關數據進行計算與推測后發現，經過2017年的增長后，我國地方政府債務將會超過18萬億元，甚至于接近19萬億元，且其中并不包含或有債務。同時應當引起注意的是，根據國務院2015年的相關規定，地方政府債務所計算的僅包括一級政府發行的債務，實際上地方政府的債務額度會更高，債務規模更大，而這也顯示出新形勢下地方政府債務問題的嚴峻性。

（二）債務特征

我國地方政府債務具有其顯著特征，并且與其他國家地方政府債務情況有著較大區別，尤其是與西方主權債務之間存在較大的差異性，是我國改革開放環境下所特有的，主要從幾個方面展現。首先，舉債集中性。從2008年開始，政府舉債行為進入高峰期，同時債務期限設置不合理，這意味著各地政府債務的償還時間可能會集中在同一個階段當中，進而增加中央政府轉移支付難度，甚至出現違約現象，償債壓力巨大。其次，舉債形式多樣性。地方政府債務主要來源為銀行信貸，長期以來銀行信貸在地方政府債款中的占比均達到一半以上，甚至更高；此外債券、建設-移交形式的舉債也占據較大比例，而舉債形式多樣化增加了政府債務管理的難度與復雜性。

（三）負面影響

地方政府債務問題產生了較大的負面影響。第一，不利于政府樹立正面形象。政府向銀行等金融機構籌資所依賴的是國家形象與信譽，一旦款項到期后地方政府無法按時還清貸款，或者出現拖欠銀行貸款的行為，而這一方面不利于我國信用機制的建立，起到了不良示范作用，另一方地方政府的不當行為使得國家形象受損，社會效益較差。第二，不利于金融行業的發展。地方政府債務的主要來源為商業銀行，如果政府未能按期還款，則銀行面臨著較大的風險，從而引起銀行不良貸款率升高，經濟利潤下跌，而這會對整個金融系統產生較為負面的影響。在這一情況下，進一步對我國宏觀經濟的產生干擾，貨幣、財政政策的實施也受到影響。

二、地方政府債務問題形成原因

新形勢下我國地方政府債務問題的形成受到多種原因的影響。第一，體制因素。改革開發后，在經濟發展需求的驅動下，地方政府在投資建設項目過程中出現較大資金缺口，尤其是分稅制度、財政包干制度推行后，政府財政收入縮減，而借款便成為地方政府解決問題的辦法。第二，政策因素。2008經濟危機下，國家選擇以金融救市的途徑發展實體經濟，這就使得地方政府加大投資力度，而地方政府投入資金的來源主要為借貸。第三，經濟因素。債務的產生與經濟之間有著必然的關聯性，近年來我國經濟發展不僅受到全球范圍金融危機的影響，同時改革開放以來我國經濟發展過程中也存有歷史遺留問題；中央政府發行國債，其中很大一部分資金轉向地方政府，規定地方政府利用資金進行地方建設，這也正是地方政府債務的早期來源；近年來地方政府盲目追求GDP，追求面子工程，很多投資項目收不抵支，資金產生缺口，最終形成債務。第四，監管因素。地方官員在其任期內大量舉債，將投資項目轉為個人履歷，并不關心在其任期結束后是否能夠還清賬款，而這一過程并沒有進行監管，這一行為也未有處罰措施進行約束。

三、新形勢下地方政府債務問題化解措施

（一）加快新形勢下的財稅制度改革

新形勢下地方政府債務問題的化解需要加快財稅制度改革。第一，地方政府承擔著基礎設施建設重任，財政支出較高，承擔責任較大，在新形勢下，應當明確劃分中央政府、地方政府之間的財權、事權以及收支，建立完善的財政制度，確保地方政府的收入與支出保持平衡。第二，在分稅制度推行后，主要稅種基本均納入到中央政府范疇下，而地方政府的占比相對較小，針對這一情況應當推行改革制度，實施專項補貼、返還稅金等優惠政策，同時完善稅制結構，盡量增加地方政府的財政收入，避免出現資金缺口。第三，建立完善的政府轉移支付機制，確保地方政府與中央政府之間財政收入有效調節，凸顯出一般性轉移支付的價值，并且調整一般支付、專項支付兩者之間的合理比例，同時對專項支付進行監管。

（二）盡快適應新形勢下政府角色轉換

地方政府應當盡快適應新形勢下政府角色的轉換。第一，政府簡政放權，縮減行政審批事項，充分調動市場的作用機制進行資源合理配置，在市場經濟環境下只有把握政府、市場之間的關系，并且放權、管理有機結合，事前、事后及時審批，從而才能夠保證達到預期效果。第二，樹立全新理念，創新發展方式。“主官”的粗放發展重視官員個人的政績工程，產生了一定程度的資源浪費。針對這一情況，應關注市場經濟環境下的產業升級，通過提高效率、質量來代替數量上的增長，優化資源配置，提高生產效率。第三，實施成果轉化機制。技術的創新與發展是拉動經濟發展要素，地方政府應當加大對于技術研發項目的資金投入占比，尤其是要對應用研究、試驗研究以及基礎研究提供支持，進而才能夠創造出更大的經濟效益。

（三）創建新形勢下的風險應對機制

新形勢下地方政府債務問題的解決應當要創建風險應對機制，才能及時察覺債務所潛在的危機，并將可能導致的不良后果縮減到最低。第一，對地方政府舉債行為加大約束監管的力度與強度，切斷融資平臺與地方政府之間的關聯，促使有償還條件的融資平臺積極展開市場化改革。同時，地方政府有權進行適當的舉債，但應當加大監督管理力度；在各城市地區基礎建設過程中，鼓勵社會資本、公益資金的進入，如大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式等，分擔地方政府的財政壓力。第二，對存量債務進行定期檢測。根據國內實際情況，設置若干個層次的風險標準，在債務問題觸及到相應等級的風險標準后，啟動相應的解決方案，建立風險預警制度。同時針對債務風險系數較高的情況，應當加大對政府的督促力度，促使地方政府盡快采取措施降低風險；針對風險系數相對中、下的情況，需對其進行全程化跟蹤，持續監管問題的解決情況。第三，設置債務違約應急資金。一旦地方政府債務危機進入高風險階段，中央政府應當對其引起重視，并且依照實際情況配備債務應急資金，在必要的情況下利用應急資金來解決問題。同時，推行地方賬務債務考核機制，建立完整的評價機制，對地方關于任期內不規范舉債行為進行監管與約束，尤其是要針對這一行為進行嚴厲的處罰，引起地方政府的重視程度。

四、結語

綜上所述，近年來我國社會經濟獲取了穩定發展，政府財政收入增加，但在此過程中應當引起注意的是，地方政府債務問題日漸嚴重，損害了政府形象，對于金融行業以及宏觀經濟的發展均產生了負面影響。地方政府負債問題的產生與多方面因素有關，其中主要包括體制因素、政策因素、經濟因素以及監管因素等，而為了解決這些問題，應當加快新形勢下的財稅制度改革，盡快適應新形勢下政府角色轉換，創建新形勢下的風險應對機制，同時加強監督與管理等，通過這樣的方式有助于地方政府債務問題的解決。（作者單位為杭州市發展規劃和體制改革研究院（杭州市投資項目評審中心） ）