PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理問題及對(duì)策

近年來我區(qū)城市化進(jìn)程不斷加快，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的工程規(guī)模日趨擴(kuò)大，在這一情況下，僅僅依靠政府力量難以完成眾多工程建設(shè)項(xiàng)目，政府財(cái)力也日趨捉襟見肘，由此出現(xiàn)了PPP模式，也就是政府與私營(yíng)企業(yè)以合作的方式進(jìn)行項(xiàng)目投資。然而由于PPP模式在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用仍然處于初期，其中仍然存在不足之處，其中政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理問題較為顯著，在此背景下需要圍繞這一問題展開更加深入的研究和探討，這對(duì)于提高政府財(cái)務(wù)管理水平，合理分配項(xiàng)目資金有著十分重要的意義。

一、PPP模式概述

PPP模式即公私合作關(guān)系，就是政府為了完成城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、提供公共服務(wù)的目標(biāo)，與私人組織之間達(dá)成特權(quán)協(xié)議，建立合作關(guān)系，同時(shí)簽訂合同來對(duì)雙方的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行說明，以此來保證雙方合作得以順利進(jìn)行。在PPP模式的運(yùn)作程序是政府授權(quán)私人組織后，由私人組織或者融資平臺(tái)出資，建立項(xiàng)目工作公司，并且具有法人資格，對(duì)工程項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)富有責(zé)任，包括融資、投資以及分包等整個(gè)施工過程。

PPP模式實(shí)際上是一種管理模式，具有其顯著的特征。PPP模式的運(yùn)行是以社會(huì)資本利益最大化作為基礎(chǔ)，對(duì)政府而言，PPP模式能夠?yàn)檎卜?wù)職能的實(shí)現(xiàn)提供幫助，并且能夠保證提供公共服務(wù)的質(zhì)量與規(guī)模，最大限度的發(fā)揮現(xiàn)有資源。同時(shí)PPP模式與融資是完全不同的兩個(gè)概念，PPP模式側(cè)重于調(diào)控整體風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)，而融資所關(guān)注的為防控個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)。由此可以看出，PPP模式強(qiáng)調(diào)的是合作雙贏，其基本特征可以總結(jié)為合作基礎(chǔ)上的利益、風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)。

二、PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理過程中尚且存在一些問題，其中相關(guān)法律法規(guī)不完善的問題尤為突出。目前PPP模式在政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理當(dāng)中的應(yīng)用仍然處于初期，本身法律法規(guī)建設(shè)工作的發(fā)展相對(duì)比較滯后，而缺少法律層面的保證意味著一旦在實(shí)踐過程中合作雙方出現(xiàn)爭(zhēng)議，或者產(chǎn)生矛盾，則并沒有相應(yīng)的法律作為依據(jù)和參照。同時(shí)由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的說明，導(dǎo)致政府、私人組織在合作過程中權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的劃分不明確，從而不利于工作的進(jìn)行。尤其是目前對(duì)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營(yíng)和購(gòu)買服務(wù)之間的沖突，以及投資回報(bào)和政府付費(fèi)中存在的沖突等問題均沒有相關(guān)法律進(jìn)行說明，法律風(fēng)險(xiǎn)較高。

（二）專業(yè)人才欠缺

專業(yè)人才欠缺是PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中的重要問題表現(xiàn)之一。PPP模式相對(duì)于以往的融資模式較大的區(qū)別，而這也就要求財(cái)務(wù)相關(guān)工作人員能夠基于PPP模式來開展工作。但實(shí)際上由于PPP模式在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用起步較晚，發(fā)展速度較為緩慢，因此政府及財(cái)務(wù)工作人員的認(rèn)識(shí)不夠全面和深入，所掌握的專業(yè)知識(shí)不夠全面，無法及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理過程中可能產(chǎn)生的問題，同時(shí)政府財(cái)政工作人員對(duì)于財(cái)務(wù)、金融、風(fēng)險(xiǎn)以及法律等相關(guān)內(nèi)容的了解不夠深入，專業(yè)能力不足。在專業(yè)人才欠缺的前提下，最終造成政府項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)管理工作遭遇困難。

（三）內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理薄弱

內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理薄弱是PPP模式下政府財(cái)政投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中所存在的問題之一。政府投資項(xiàng)目在運(yùn)行過程中仍然存有潛在的風(fēng)險(xiǎn)性，而目前政府財(cái)務(wù)管理工作中風(fēng)險(xiǎn)控制的相關(guān)工作不到位，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的環(huán)境變化，同時(shí)也存有部分投資項(xiàng)目并不適合在PPP模式下應(yīng)用，而私人組織實(shí)際上更加關(guān)注的是短期經(jīng)濟(jì)效益，政府投資項(xiàng)目如果在運(yùn)行后出現(xiàn)嚴(yán)重的虧損，則會(huì)引起資金鏈條中斷等現(xiàn)象。同時(shí)內(nèi)部控制財(cái)務(wù)管理的構(gòu)成部分，對(duì)于財(cái)務(wù)管理工作起到監(jiān)督管理的作用，但是從目前來看，政府投資項(xiàng)目中存在較為嚴(yán)重的國(guó)有資本流失現(xiàn)象，內(nèi)部控制機(jī)制不健全。

（四）項(xiàng)目融資難度較高

項(xiàng)目融資難度較高是PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理過程中所存在的問題。PPOwqZcpswXZiKeurp9trX1ooRTqfC9RsaEYbw3TU/owM=P模式下政府所需要投入的資金占比相對(duì)較少，因此社會(huì)融資成為項(xiàng)目開展的必經(jīng)環(huán)節(jié)，而社會(huì)資本參與融資下的成本投入相對(duì)較高，財(cái)政支出比例較高，但與此同時(shí)，擔(dān)保機(jī)制尚未形成，融資管理工作面臨著潛在的風(fēng)險(xiǎn)性。尤其是投資項(xiàng)目的運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，投資難以按期回收，投資管理工作遭遇較大難度。

三、PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的應(yīng)對(duì)策略

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

為盡快解決現(xiàn)存問題，充分發(fā)揮PPT模式對(duì)于政府投資項(xiàng)目所起到的關(guān)鍵性作用，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的水平，必須要建立健全相關(guān)法律法規(guī)。PPT模式下通常為多方共同參與，工程持續(xù)時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，投資成本的回收時(shí)間也較長(zhǎng)，因此必須要以完善的法律條文作為基本的保障，為雙方合作合作提供法律依據(jù)。其中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)情況進(jìn)行詳細(xì)說明，如政府融資平臺(tái)需要承擔(dān)管理、低收入以及政治方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)；私人組織則要承擔(dān)移交轉(zhuǎn)讓、運(yùn)行等方面的風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)行明確說明的是PPP模式在政府投資項(xiàng)目中的適用范圍、應(yīng)用程序、權(quán)責(zé)義務(wù)、招標(biāo)投標(biāo)、監(jiān)管、糾紛調(diào)節(jié)等詳細(xì)的問題，對(duì)所涉及到的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)以法律進(jìn)行規(guī)范。

（二）加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)力度

PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作的開展必須要建立在高素質(zhì)專業(yè)人才的基礎(chǔ)上，因此政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，提高財(cái)務(wù)相關(guān)工作崗位人才的綜合素養(yǎng)以及工作能力。首先必須明確財(cái)務(wù)人才應(yīng)當(dāng)掌握的專業(yè)知識(shí)以及具備的專業(yè)能力，主要包括融資、投資等財(cái)務(wù)管理方面的內(nèi)容，也需要對(duì)談判、招標(biāo)方面內(nèi)容有深入了解，由此可以看出，政府所需要的人才類型為復(fù)合型人才。其次，為了能夠保證政府項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)管理人才水平的不斷提高，應(yīng)當(dāng)展開定期人才培訓(xùn)，通過實(shí)際案例考察等途徑來提高官員、財(cái)務(wù)工作人員的整體水平。只有提高專業(yè)人才的素養(yǎng)，同時(shí)具備管理、財(cái)務(wù)、金融、法律等方面綜合知識(shí)的情況下，才能夠?yàn)镻PP模式下投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理奠定良好基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制

加強(qiáng)內(nèi)部控制是解決PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理問題的主要方式。政府應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，形成完善的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，加大內(nèi)部控制工作力度，協(xié)調(diào)政府與私人組織之間的關(guān)系，確保雙方能夠保持良好的合作關(guān)系，并且 就財(cái)務(wù)相關(guān)問題能夠進(jìn)行溝通與交流。同時(shí)要推行信息公開制度，將項(xiàng)目投資過程中所涉及到的投資、融資以及資金使用等信息進(jìn)行公開，保證與政府與私人組織能夠保持信息平等地位，改變信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。此外政府要具備風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，針對(duì)項(xiàng)目投資過程中的財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行全程化監(jiān)督，確保資金使用到位。

（四）加強(qiáng)投資預(yù)算及成本管理

政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)投資預(yù)算與成本管理。首先，政府要加強(qiáng)投資預(yù)算管理，在項(xiàng)目開始前進(jìn)行充分的可行性分析，制定科學(xué)的投資預(yù)算計(jì)劃，進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證，并且對(duì)所涉及到的人員、資金以及設(shè)備等要素進(jìn)行充分的考慮，在充分了解投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)上制定科學(xué)的預(yù)算籌劃。其次，要加強(qiáng)成本管理，對(duì)收入、稅務(wù)以及費(fèi)用等進(jìn)行預(yù)算。PPP模式下的投資項(xiàng)目工程時(shí)間長(zhǎng)，成本利潤(rùn)相對(duì)較低，資金回收時(shí)間磨難，并且需要在項(xiàng)目完工后進(jìn)行日常維護(hù)，因此為了能夠?qū)⒊杀就度肟刂圃谝欢ǚ秶鷥?nèi)，就必須要加強(qiáng)成本管理力度，對(duì)項(xiàng)目成本費(fèi)用、折舊、生產(chǎn)以及銷售等環(huán)節(jié)的費(fèi)用進(jìn)行全面的成本控制，從而來保證利潤(rùn)最大化。

四、結(jié)語

綜上所述，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加了政府項(xiàng)目投資的壓力，而為了能夠減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，PPP模式下的政府投資項(xiàng)目開始出現(xiàn)，在政府與私人組織之間建立合作關(guān)系，共同完成項(xiàng)目建設(shè)工作。但其中財(cái)務(wù)管理方面尚且存在不足之處，為了解決這一問題，PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作應(yīng)當(dāng)要完善相關(guān)法律法規(guī)，提高專業(yè)人才素養(yǎng)，加強(qiáng)投資預(yù)算及成本管理，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制，從而才能夠保證PPP模式下政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理達(dá)到預(yù)期效果，提高財(cái)務(wù)管理水平減輕政府財(cái)政壓力。（作者單位為杭州市蕭山區(qū)財(cái)政局）