PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理問題及對策

近年來我區(qū)城市化進程不斷加快，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的工程規(guī)模日趨擴大，在這一情況下，僅僅依靠政府力量難以完成眾多工程建設(shè)項目，政府財力也日趨捉襟見肘，由此出現(xiàn)了PPP模式，也就是政府與私營企業(yè)以合作的方式進行項目投資。然而由于PPP模式在國內(nèi)的應(yīng)用仍然處于初期，其中仍然存在不足之處，其中政府投資項目財務(wù)管理問題較為顯著，在此背景下需要圍繞這一問題展開更加深入的研究和探討，這對于提高政府財務(wù)管理水平，合理分配項目資金有著十分重要的意義。

一、PPP模式概述

PPP模式即公私合作關(guān)系，就是政府為了完成城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、提供公共服務(wù)的目標，與私人組織之間達成特權(quán)協(xié)議，建立合作關(guān)系，同時簽訂合同來對雙方的權(quán)利、義務(wù)進行說明，以此來保證雙方合作得以順利進行。在PPP模式的運作程序是政府授權(quán)私人組織后，由私人組織或者融資平臺出資，建立項目工作公司，并且具有法人資格，對工程項目的運營富有責任，包括融資、投資以及分包等整個施工過程。

PPP模式實際上是一種管理模式，具有其顯著的特征。PPP模式的運行是以社會資本利益最大化作為基礎(chǔ)，對政府而言，PPP模式能夠為政府公共服務(wù)職能的實現(xiàn)提供幫助，并且能夠保證提供公共服務(wù)的質(zhì)量與規(guī)模，最大限度的發(fā)揮現(xiàn)有資源。同時PPP模式與融資是完全不同的兩個概念，PPP模式側(cè)重于調(diào)控整體風險，將風險控制在一定范圍內(nèi)，而融資所關(guān)注的為防控個體風險。由此可以看出，PPP模式強調(diào)的是合作雙贏，其基本特征可以總結(jié)為合作基礎(chǔ)上的利益、風險共同分擔。

二、PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理過程中尚且存在一些問題，其中相關(guān)法律法規(guī)不完善的問題尤為突出。目前PPP模式在政府投資項目財務(wù)管理當中的應(yīng)用仍然處于初期，本身法律法規(guī)建設(shè)工作的發(fā)展相對比較滯后，而缺少法律層面的保證意味著一旦在實踐過程中合作雙方出現(xiàn)爭議，或者產(chǎn)生矛盾，則并沒有相應(yīng)的法律作為依據(jù)和參照。同時由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的說明，導致政府、私人組織在合作過程中權(quán)利、義務(wù)、風險承擔的劃分不明確，從而不利于工作的進行。尤其是目前對于股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營和購買服務(wù)之間的沖突，以及投資回報和政府付費中存在的沖突等問題均沒有相關(guān)法律進行說明，法律風險較高。

（二）專業(yè)人才欠缺

專業(yè)人才欠缺是PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理中的重要問題表現(xiàn)之一。PPP模式相對于以往的融資模式較大的區(qū)別，而這也就要求財務(wù)相關(guān)工作人員能夠基于PPP模式來開展工作。但實際上由于PPP模式在國內(nèi)的應(yīng)用起步較晚，發(fā)展速度較為緩慢，因此政府及財務(wù)工作人員的認識不夠全面和深入，所掌握的專業(yè)知識不夠全面，無法及時有效的應(yīng)對PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理過程中可能產(chǎn)生的問題，同時政府財政工作人員對于財務(wù)、金融、風險以及法律等相關(guān)內(nèi)容的了解不夠深入，專業(yè)能力不足。在專業(yè)人才欠缺的前提下，最終造成政府項目投資財務(wù)管理工作遭遇困難。

（三）內(nèi)部控制與風險管理薄弱

內(nèi)部控制與風險管理薄弱是PPP模式下政府財政投資項目財務(wù)管理中所存在的問題之一。政府投資項目在運行過程中仍然存有潛在的風險性，而目前政府財務(wù)管理工作中風險控制的相關(guān)工作不到位，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟下的環(huán)境變化，同時也存有部分投資項目并不適合在PPP模式下應(yīng)用，而私人組織實際上更加關(guān)注的是短期經(jīng)濟效益，政府投資項目如果在運行后出現(xiàn)嚴重的虧損，則會引起資金鏈條中斷等現(xiàn)象。同時內(nèi)部控制財務(wù)管理的構(gòu)成部分，對于財務(wù)管理工作起到監(jiān)督管理的作用，但是從目前來看，政府投資項目中存在較為嚴重的國有資本流失現(xiàn)象，內(nèi)部控制機制不健全。

（四）項目融資難度較高

項目融資難度較高是PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理過程中所存在的問題。PPOwqZcpswXZiKeurp9trX1ooRTqfC9RsaEYbw3TU/owM=P模式下政府所需要投入的資金占比相對較少，因此社會融資成為項目開展的必經(jīng)環(huán)節(jié)，而社會資本參與融資下的成本投入相對較高，財政支出比例較高，但與此同時，擔保機制尚未形成，融資管理工作面臨著潛在的風險性。尤其是投資項目的運行時間較長，投資難以按期回收，投資管理工作遭遇較大難度。

三、PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理的應(yīng)對策略

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

為盡快解決現(xiàn)存問題，充分發(fā)揮PPT模式對于政府投資項目所起到的關(guān)鍵性作用，增強財務(wù)管理的水平，必須要建立健全相關(guān)法律法規(guī)。PPT模式下通常為多方共同參與，工程持續(xù)時間相對較長，投資成本的回收時間也較長，因此必須要以完善的法律條文作為基本的保障，為雙方合作合作提供法律依據(jù)。其中應(yīng)當重點對風險責任分擔情況進行詳細說明，如政府融資平臺需要承擔管理、低收入以及政治方面的潛在風險；私人組織則要承擔移交轉(zhuǎn)讓、運行等方面的風險；不可抗力、市場經(jīng)濟等風險由雙方共同承擔。同時應(yīng)當在相關(guān)法律法規(guī)中進行明確說明的是PPP模式在政府投資項目中的適用范圍、應(yīng)用程序、權(quán)責義務(wù)、招標投標、監(jiān)管、糾紛調(diào)節(jié)等詳細的問題，對所涉及到的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)當以法律進行規(guī)范。

（二）加強專業(yè)人才培養(yǎng)力度

PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理工作的開展必須要建立在高素質(zhì)專業(yè)人才的基礎(chǔ)上，因此政府應(yīng)當加強對專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，提高財務(wù)相關(guān)工作崗位人才的綜合素養(yǎng)以及工作能力。首先必須明確財務(wù)人才應(yīng)當掌握的專業(yè)知識以及具備的專業(yè)能力，主要包括融資、投資等財務(wù)管理方面的內(nèi)容，也需要對談判、招標方面內(nèi)容有深入了解，由此可以看出，政府所需要的人才類型為復合型人才。其次，為了能夠保證政府項目投資財務(wù)管理人才水平的不斷提高，應(yīng)當展開定期人才培訓，通過實際案例考察等途徑來提高官員、財務(wù)工作人員的整體水平。只有提高專業(yè)人才的素養(yǎng)，同時具備管理、財務(wù)、金融、法律等方面綜合知識的情況下，才能夠為PPP模式下投資項目財務(wù)管理奠定良好基礎(chǔ)。

（三）加強內(nèi)部控制

加強內(nèi)部控制是解決PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理問題的主要方式。政府應(yīng)當建立健全內(nèi)部控制機制，形成完善的財務(wù)管理系統(tǒng)，加大內(nèi)部控制工作力度，協(xié)調(diào)政府與私人組織之間的關(guān)系，確保雙方能夠保持良好的合作關(guān)系，并且 就財務(wù)相關(guān)問題能夠進行溝通與交流。同時要推行信息公開制度，將項目投資過程中所涉及到的投資、融資以及資金使用等信息進行公開，保證與政府與私人組織能夠保持信息平等地位，改變信息不對稱的現(xiàn)象。此外政府要具備風險防范意識，針對項目投資過程中的財務(wù)管理工作進行全程化監(jiān)督，確保資金使用到位。

（四）加強投資預(yù)算及成本管理

政府應(yīng)當加強投資預(yù)算與成本管理。首先，政府要加強投資預(yù)算管理，在項目開始前進行充分的可行性分析，制定科學的投資預(yù)算計劃，進行物有所值評價和財政可承受能力論證，并且對所涉及到的人員、資金以及設(shè)備等要素進行充分的考慮，在充分了解投資項目的基礎(chǔ)上制定科學的預(yù)算籌劃。其次，要加強成本管理，對收入、稅務(wù)以及費用等進行預(yù)算。PPP模式下的投資項目工程時間長，成本利潤相對較低，資金回收時間磨難，并且需要在項目完工后進行日常維護，因此為了能夠?qū)⒊杀就度肟刂圃谝欢ǚ秶鷥?nèi)，就必須要加強成本管理力度，對項目成本費用、折舊、生產(chǎn)以及銷售等環(huán)節(jié)的費用進行全面的成本控制，從而來保證利潤最大化。

四、結(jié)語

綜上所述，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴大，增加了政府項目投資的壓力，而為了能夠減輕政府財政負擔，PPP模式下的政府投資項目開始出現(xiàn)，在政府與私人組織之間建立合作關(guān)系，共同完成項目建設(shè)工作。但其中財務(wù)管理方面尚且存在不足之處，為了解決這一問題，PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理工作應(yīng)當要完善相關(guān)法律法規(guī)，提高專業(yè)人才素養(yǎng)，加強投資預(yù)算及成本管理，同時加強內(nèi)部控制，從而才能夠保證PPP模式下政府投資項目財務(wù)管理達到預(yù)期效果，提高財務(wù)管理水平減輕政府財政壓力。（作者單位為杭州市蕭山區(qū)財政局）