鄉鎮政府機構改革過程中的工作問題及解決方法

鄉鎮政府作為我國行政機關中最基層的一級政府，代表國家行使職權，同時與人民群眾有著最為密切的聯系，因此它是國家和政府聯系廣大人民群眾的重要橋梁和紐帶，具有承上啟下的作用，在中國行政體系中占據著極其重要的地位。為了配套農村稅費改革的鄉鎮機構改革提出以來，全國各地鄉鎮政府積極響應并有條不紊的進行著改革，取得巨大成效，但在推進我國鄉鎮政府機構改革的過程中，地區改革發展的不平衡、不協調，并且所遇到的財權、事權與責任不相匹配、機構精簡越簡越臃腫、干部隊伍結構失衡、管理隊伍思想觀念落后等問題嚴重阻礙了政府高效率運轉以及職能的有效發揮。針對這些問題，本文提出了因地制宜、高效精簡、明確職權等相應的措施，為今后的鄉鎮政府機構改革提供總結經驗。

在繼續推進國家行政體制改革中提到“深化政府機構改革，提高行政效能”，而這些要從基層做起，進行層層機構改革，完善管理體制，提高行政效率。政府始終堅持“全心全意為人民服務”的宗旨，鄉鎮機構改革，也是為了更好的服務廣大群眾。社會主義新農村建設如火如荼的開展，也為鄉鎮政府機構改革帶來了機遇與挑戰。到目前為止，多次以精簡機構和分流人員為目標的鄉鎮機構改革，沒有從根本上解決鄉鎮機構和人員膨脹等核心問題，也出現了“機構精簡越簡越臃腫”、放權過度導致鄉鎮政府承受了更多的責任等現象。十八屆五中全會公報中也強調，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務。將“放管結合”單獨提出，也是從這幾年年的各地政府機構改革中得出的經驗，同時對政府的要求也越來越高。

一、當前我國鄉鎮政府機構改革過程中遇到的問題

（一）財權收緊，事權擴大

財權與是事權不相匹配是自農村稅費改革以來提到的最多的問題。經濟社會的發展需要大量資金的注入，公共設施的建設、公共服務的提供、公共事業的管理都離不開資金的支持，然而現實問題是鄉鎮政府財政資金來源單一，單純依靠上級財政撥付，僅僅只能夠維持機關基本運轉，甚至在經濟不發達的地方機關運轉也存在困難，更別提產業機構調整了，財政入不敷出，壓力大。所以許多鄉鎮領導上任后第一件事就是先想辦法“化緣”，由此也導致了鄉鎮政府負債嚴重，鄉鎮干部墊款普遍、工資福利長期拖欠等衍生問題。大部分鄉鎮政府會通過賣地獲得資金維持區域發展，也因此陷入了“土地財政”的怪圈。以土地出售為主的“土地財政”只能起到暫時性的緩解作用，其與地方政府財政收入來源的穩定性與可持續性要求相背離，這些都是財權收緊的現象以及可能產生的后果。

基層鄉鎮政府的工作量極大，事權范圍涉及較廣。而保障民生、發展經濟、維護治安都需要財政的運作。一般來說鄉鎮政府財政能力弱，鄉鎮政府所擁有的的財力往往滿足不了也保證不了事權所需要的財力。在這種“事權”沒有減負，但財權減弱的情況下，會催生政府的非規范謀利行為。

（二）權力小，責任大

在推進鄉鎮機構改革的過程中，權責不對稱也是重大問題之一，鄉鎮干部的壓力是比較大的。鄉鎮機構中多為縣級部門的派出機構，而派出機構的人、財、物權大多都在縣里，鄉鎮政府對一些機構不合理的做法也無權干涉，也就是說責任在鄉鎮政府，權力卻在縣級的職能部門，這也使得大多數鄉鎮政府干部力不從心、無法作為。而上級部門的行政命令、工作任務、考核指標最終都要層層下落到鄉鎮頭上，當前多數鄉鎮干部都有一個共同的心聲就是“芝麻大的官兒，巴掌大的權力，無限大的責任”。

在行政實踐中，一方面基層事務復雜繁瑣；另一方面，縣區政府及其職能部門往往將大量考核指標與任務擠壓到鄉鎮與街道，它們承載著招商引資、社會保障、民生服務等大量事務，往往形成上面千根線下面一根針現象。鄉鎮政府往往是該干的要干，不該干的也要干，并且這些都是年底績效考核的評比，而至于資金也要自己自行解決。

（三）干部隊伍建設問題

由于基層干部隊伍的組成結構較為復雜，文化素質也參差不齊，思想建設方面也各有差異：除了上述的少部分鄉鎮領導干部權力不大、無法作為，再者是因為責任風險導致部分領導不敢作為。隨著反腐的縱深掘進與法制化的建設，尤其是即將建立的重大決策終身責任追究及倒查機制，使得少部分領導者在責任面前退縮了，萌生了“寧愿少干事不干事，保證不出事”的想法。干部隊伍中存在為了防止政治事業“清零”而小心翼翼“不敢放開干”的現象，在責任風險面前，他們追求“保穩”缺乏冒險精神，他們不敢大有作為，因為在追求效率的同時稍有不慎便會令人落下話柄，揪住“小辮子”，捕風捉影的現象也時有發生，那么既然責任存在風險，何不安于現狀呢？懼怕責任風險，這也就導致他們不敢有所作為的原因。還有部分將一些不合理利益視為應有報酬的黨性不純的基層領導會覺得利益受損而不想作為，心理失衡不愿作為。這些錯誤保守的思想觀念都阻礙了政府工作的有效進行。即從觀念、心理方面，基層干部隊伍出現了一些偏差問題，這個問題需要引導解決。

（四）機構越簡越多，人員越精越冗

大多數地區把機構改革單純的認為是“精簡機構，裁減人員”，而忽視了職能轉變，步入“機構越簡越多，人員越精越冗”的怪圈。有些鄉鎮政府機構設置仍存在著機構龐大、職能不明確、行政機構遠遠大于事業型機構等主要問題。由于鄉鎮機構中還有合同制工人，國家安排的復退轉軍人，這都決定了鄉鎮組成人員的復雜性，而機構改革中清退人員遇到阻礙，對于清退人員的補償也由于鄉鎮資金不夠遇到了困難。

二、改革過程中出現問題的原因

（一）基層鄉鎮政府內在動力小

首先，行政權力尤其是行政執法權依然隸屬于縣區職能部門沒有下放，因此基層鄉鎮政府的權力較小。其次，農業稅的取消，一定程度上緩和了黨群關系，但是對于政府的財政有一定的影響，如此一來鄉鎮政府進行基層建設所需要的資金來源少，并且自主權的缺失以及調控權的缺損即所擁有的權力小。再者，基層公務員工資工資待遇差但是工作任務繁重，工作責任大，導致積極性不高。這三個因素導致整體的內在動力小，做一件事的限制性條件多。

（二）行政體制和管理方式的不足，干部選拔方式守舊

由于行政體制與行管理方式不當，有很多事務，基層干部想去作為但卻無法作為，他們擁有的行政執法權遠遠小于事權。在領導干部選拔任用上，往往論資排輩，難以將責任風險與選拔任用有機結合，把一些敢于擔當、善于創新的人選拔出來。對基層領導者的考核激勵機制沒有進一步配套跟進，考核難以深度觸及基層領導不作為的神經系統，難以產生激勵作用，這也導致少部分基層領導不愿作為。

（三）改革目標不明確，無統一的理論

基層政府決策議事程序缺乏法律規范，依法決策缺乏剛性保障。比如說在推進改革的過程中，中西部欠發達地區的基層政府機構改革和東部發達地區的基層政府機構改革的方向方法是略微不同的，但是他們的改革都應有共性，即基本理論。由于現在沒有統一的基本理論，地區改革成果差異性明顯，相互借鑒但是又不能夠很好的結合當地的政治經濟狀況，缺乏統一的規范與理論指導，盲目性和隨意性較大，各地改革的力度與進度差異明顯，有些地方甚至“原地踏步”，無法形成改革的整體效應。

三、對改革出現的問題提出解決辦法

（一）事權重組，明確鄉鎮事權范圍

繼續推進簡政放權，賦予鄉鎮更多自主權。明確各級政府事權，不能上下一般粗，應該有一些劃分原則，比如鄉鎮政府管理主要在農業、農村經濟、村鎮建設、文化建設等方面，而派出機構的事務比如公安、地稅、國稅、工商、電力等應由縣政府統一管理。進一步依法規范縣級政府的職責、權限，用法律手段界定鄉鎮政府的職責范圍并且為其提供保護。

（二）機構調整，隊伍整改

要認真做好公共服務設施的撤并與建設，撤并目前職能交叉重復、業務相相同或相近的機構，并且調整部門職能分工和職責權限，改變按“部門管理”原則設立機構的格局，以達到優化整個地方政府組織機構的目的，建立精干高效的組織模式，從真正意義上為群眾生產活動提供便利。

高效政府必然以精干的組織和人員、健全的行政運行機制為基礎，因此優化干部隊伍結構，創新管理方式十分必要。在公務員隊伍的數量方面，堅決守住機構編制和實有人員“只減不增”這條底線，在公務員隊伍的質量方面，其所處地域分布、學歷、年齡等結構進行調整和改善，使整體素質得到提高，同時引入競爭機制，實行“鄉官”競選。改變過去“以錢養人”的現象，完善干部考核評價機制，健全干部管理體制。多種手段并舉，讓干部隊伍保質又保量。

（三）明確改革目標，形成改革理論

明確改革目標：優化鄉鎮政府體制，提高鄉鎮政府效能，促進鄉鎮政府法治?，F在強調依法治國，要提高政府工作人員的法律意識，任何行政行為都不是政府機關和公職人員的隨意行為，而是一種組織行為和規范行為，同時帶動管轄區域人民知法、懂法、守法，高效管理社會事務。矛盾共性與個性的辯證關系指出共性寓于個性之中，個性又受共性的制約，共性和個性在一定條件下相互轉化。故在多年的鄉鎮機構改革實踐中，可以總結不同地區改革的經驗，并且形成一套相對完整的理論，對于今后的鄉鎮機構改革奠定基礎。

鄉鎮政府機構改革任重道遠，從國家基層行政機關開始進行改革，由小到大，由點到面，層層推進，不斷總結經驗，相互借鑒，求同存異，形成一套完整的理論體系。全心全意為人民服務，以廣大人民群眾的根本利益為出發點和落腳點。因為鄉鎮政府是與人民群眾生活聯系最緊密的國家機關，只有建設權威性高、公信力強的基層政府，人民才會更加信服政府治理與服務。（作者單位為江西師范大學）