對新形勢下國有企業監督機制的思考

張德力

[摘 要] 為了加快國有企業改革，需要重視監督約束機制的作用的發揮，尤其是要加強相關部門的協調與配合，實現綜合治理的目的，最大限度地發揮監督職能。因此，國有企業需要加大監督力度，提升國有企業的地位，樹立良好的形象。截至2015年底，全國國有企業資產總額119.2萬億元、所有者權益40.1萬億元，這些國有資產來之不易，是新中國成立60多年來積累的共同財富。保障國有資產安全，是新一輪國企改革的前提和底線。現有的國有企業監督機制雖然發揮了一定的作用，但并不能完全制約和遏制國有資產流失等問題的發生。

[關鍵詞] 新形勢；國有企業；監督機制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 025

[中圖分類號] F239.45 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）01- 0048- 02

1 國有企業現有的內外部監督體制

改革開放以來，經過幾十年的摸索，我國已建立完善了在社會主義市場經濟條件下對國有企業的“大監督”機制，財政部管資產，中組部管干部任命，黨的工作由中央工委管，稽查特派員由國務院派遣，還有國資委、工商、稅務、審計、海關、銀行等部門甚至社會輿論，也都對國有企業起到有力的外部監督作用。在企業內部，按照公司法建立的法人治理結構是企業基本的內部制衡監督機制，同時企業內部建立的有黨組織（包括工會）、內部審計、財務、法律、人力資源、巡視、紀檢監察等內部監督機制。

近年來，國資委加強了國有企業外派監事會制度的實施，外派監事會監督與企業內部紀檢監察、審計等方式有機結合，已形成聯合實施、協同聯動、規范有序的監督和責任追究工作機制，從而將對國有企業的內外部監督機制有效地結合起來。

2 現有的監督體制存在的問題

社會主義市場經濟環境下國有企業監督工作，沒有現成的管理經驗和模式可以借鑒，許多工作還處在探索之中，監督工作還存在一些問題：

（1）目前對國有大企業的監督存在多頭管理，監管機構職能重疊，工作交叉，責任不清，影響監督效能。

（2）國有企業問題上法規政策體系存在政出多門、部門間存在利益沖突、部門規章之間有矛盾和不一致的情況。

（3）內控體系不健全，有的企業海外重點項目監管不力，特別是海外工程項目、企業收購兼并等監管缺失，存在采購、分包環節不規范，程序流于形式等問題。

（4）審計監督沒有充分發揮應有的作用。國家審計、和內部審計存在事后性、審計要求不能落實到位的問題，而社會審計受整個社會誠信環境、同業競爭的影響，審計質量得不到保證。

（5）企業中的職工代表大會是實行民主管理的基本形式，但是職代會的監督大多是“以下監督上”，職能很難落實到位。

（6）紀檢部門監督晚。與審計監督相比，紀檢部門的監督雖具備較強的懲處手段，但對于已經造成的企業資產流失情況，紀檢監督明顯“滯后”。

3 解決國有企業監督體制存在問題的主要對策

（1）加強企業制衡體系的建設，強化橫向監督。應要求國有企業加強公司法“三會”治理結構的建設，發揮企業黨組織的保證監督作用、重視企業職工民主監督、加強企業外部監督。

（2）加強內控體系建設，強化縱向監督。健全財務、投資、融資、擔保、采購和營銷等方面的內控體系和內部監督機制建設，建立涵蓋審計、紀檢監察、法律、財務等部門的聯合監督工作體系，強化對子企業的縱向監督和各業務板塊的專業監督。

（3）加強審計工作力度，確保其發揮應有的作用。應健全國有資本審計監督體系，進一步明確政府部門公共審計、國有資本出資人審計、社會審計和內部審計職責分工，實現企業國有資本審計監督全覆蓋。

國家審計、社會審計和內部審計各有所長，應協調發揮各自在審計監督體系中的作用。國家審計重點在于解決審計資源不足的問題，就一些新情況和普遍性問題提出建議；從國有股東價值最大化出發，由財務審計逐步向績效審計過渡；國家審計還要在國有企業監事會逐步到位的基礎上，通過對監事會監督結果的再監督，發揮宏觀調控監督作用。內審機構因為對企業內部控制最為了解，對企業經營風險和財務風險的評估和控制可以更加及時、準確，內部審計的重點應放在內部控制和風險管理上。社會審計需要注冊會計師協會、審計署、財政部等部門的共同努力，加強對社會審計的外部監管，提高違規成本；規范社會審計的重點是中介機構重塑利益觀和誠信觀，提升其對國有企業審計的質量。

（4）進一步完善國有企業的綜合監督體系。不同的監督方式雖然有區別，但監督范圍、監督職責和監督對象有重合的部分，所以需要協同不同類別的監督方式，使“大監督”體系更具備可操作性，加速更具體的實踐轉化。

2015年10月，國務院辦公廳出臺了《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》（國辦發〔2015〕79號）。這標志著在新一輪國企改革的背景下，國家層面出臺了一部關于監督國有企業經營投資管理的專門規范性文件，對監督對象、監督范圍、監督方法、追責體系構建等進行了明確和創新。文件明確提出加強和改進黨對國有企業的領導，切實強化國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢監察、巡視監督以及社會監督，嚴格責任追究。監督方式即有層級監督也有專項監督，同時對于內外部不同的監督機制銜接做了規定，在不同的監督機構或部門之間建立了有序的關聯結構。

根據《意見》，國有企業經營管理人員投資決策有54個“雷區”不能碰，否則應當追究責任。值得注意的是，意見明確“實行重大決策終身責任追究制度”。這意味著無論是否已經離開了企業，相關責任人都要承擔應有的責任。在責任追究處理上，意見明確了組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等五種方式。這幾種處理方式可以單獨使用，也可以合并使用。

以國有企業改制為例，改制程序主要有改制申請到設立登記有15個程序，實踐中，由于改制本身是一項邊改邊行的措施，其中難免會存在不盡完善的地方，因此對發生的違法、違紀、違規問題按什么性質進行處理容易產生不同意見。但一旦被認定發生國企資產損失，按照性質輕重，相關責任人不僅將面臨從“批評教育”到“免職”等不同程度的組織處理、違紀處理、經濟上的嚴懲，還可能同時面臨刑事司法追責。與審計、稽查等內部監督的“柔性監督”方式不同，外部監督中刑法中涉及國有企業及人員的罪名主要常見的有60種左右，其中國有資產損失涉及刑法中貪污賄賂罪、私分國有資產罪、出售國有資產罪、侵犯財產罪等各個章節，刑罰種類有拘役、有期徒刑、并處沒收財產等。

激勵和約束是企業持續發展的基石。完善監督管理機制和問責制度是國有企業健康成長的保障，新一輪國企改革已經啟動，國有企業要著眼長期的可持續發展，能在激勵中奮發前行，又在約束下規范發展，從而真正做強做優做大。

主要參考文獻

[1]孔凡慧.強化國有企業監管之我見[J].中國經貿，2010（2）：49-50.