環境公益訴訟中虛擬治理成本法律適用的認定

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(浙江農林大學 法政學院,浙江 杭州 311300)

環境公益訴訟中虛擬治理成本法律適用的認定

孫洪坤，胡杉杉

(浙江農林大學 法政學院,浙江 杭州 311300)

虛擬治理成本法是目前我國確定生態環境污染修復費用的主要方法。通過虛擬治理成本確定的賠償數額,其本質是對自然資源的估價,是對環境價值的鑒定。由于環境問題的科學不確定性和綜合復雜性,準確、不偏不倚的核算生態污染修復費用，是司法公正的重要保障。為此,需要通過案例分析對虛擬治理成本法律的適用問題、“敏感系數”的確定問題進行研究。合理提高虛擬治理成本的賠償標準,增加環境污染成本,可能迫使許多企業將污染成本內部化,從而對未來的環境污染行為產生強大的威懾作用。

環境公益訴訟；虛擬治理成本；法律適用

習近平總書記在黨的十九大報告中提出：“明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”；“加快生態文明體制改革,建設美麗中國,推動綠色發展”。通過環境公益訴訟虛擬治理成本法的適用，推進生態文明建設和綠色發展,從而優化環境治理,是推進國家治理體系和治理能力現代化的一個非常重要的組成部分。

一、虛擬治理成本的內涵

虛擬治理成本,是指根據現行的污染治理技術和水平,對目前排放到環境中的污染及污染物全部治理所需要的支出[1],適用于環境污染所致生態環境損害無法通過恢復工程完全恢復、恢復成本遠遠大于其收益或缺乏生態環境損害恢復評價指標的情形。虛擬治理成本的計算公式[2]為：

虛擬污染治理成本=∑(污染物排放量×單位虛擬治理成本)

計算虛擬治理成本,首先要確定該污染物的單位虛擬治理成本,單位虛擬治理成本為污染地前三年單位治理該污染物的平均值。再以單位虛擬治理成本乘以污染物排放總量,得到該種污染物的虛擬治理成本。最后將多種污染物的虛擬治理成本相加,即為該案的虛擬治理成本。確定最終的污染修復費用,還需要依照環保部《環境污染損害數額計算推薦方法》確定相關倍數。

于“北大法寶”司法案例數據庫,以“環境公益訴訟”為關鍵詞進行篩選,后經人工逐一甄別,排除以下無效或重復判決：(1)由于必要共同訴訟的存在,同一標的不同原告有多份判決書,這些判決書不能重復計算；(2)基于檢索平臺的系統誤差,檢索出一些與環境污染無關的侵權案件。截至2017年1月1日,共計有效環境公益訴訟判決書35份。

如圖1所示,在這35起環境公益訴訟案件中,有12起采用了虛擬治理成本法計算環境污染損害數額。其中江蘇省環境公益訴訟案件數量較多,有8起采用了虛擬治理成本法確定環境污染損害數額,占該省環境公益訴訟案件總數的47%。據此可知,虛擬治理成本法已經占據了環境公益訴訟司法審判的半壁江山。圖2表現了近年采用虛擬治理成本法確定損害數額的案件增長情況。由圖可知,近3年越來越多的環境公益訴訟判決采用虛擬治理成本法確定損害數額,增長速度很快。可見,采用虛擬治理成本法確定損害數額已成為主流方法。虛擬治理成本法在司法審判實踐中越來越多的被適用,因此，迫切需要對虛擬治理成本法的合理性進行審慎思考,對其科學性進行仔細推敲。

二、虛擬治理成本法律適用的實踐

(一)檢察院第28號指導性案例——如何確定虛擬治理成本

在檢察院第28號指導性案例“江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案”中，圍繞生態環境修復實際,采用了“虛擬治理成本法”,確定賠償費用。這一案件是有關單位無證擅自從事廢樹脂桶和廢油桶清洗業務,將清洗后的廢水倒入無防滲漏的露天污水池,以及隨意堆放廢渣,結果導致周圍地下水以及土壤嚴重污染,造成了嚴重的環境污染損害后果。江蘇省常州市中級人民法院根據由于非法洗桶而對環境造成的污染的虛擬治理費用,判決二被告賠償對環境造成的損失150萬元。而被告人認為,從未將廢水排放至廠區外,不存在排放污染的行為,并且無證據表明周圍地下水污染與被告行為存在因果關系。具體來說,被告人認為,按照“虛擬治理成本法”確定的賠償數額,因前提不成立,所以該計算方法也不成立。最后,常州市中院根據特征污染物一致且周圍無其他排放該污染物的企業,認定因果關系成立。該案是檢察機關開展公益訴訟試點后,全國首例由檢察機關提起的民事公益訴訟案件。該案圍繞生態環境修復實際,確定賠償費用。常州市中院認為,由于被告長期非法排污,對周邊生態環境造成了惡劣的影響,無法通過恢復工程完全恢復,其恢復成本遠大于收益,并且缺乏環境損害評價指標體系,符合虛擬治理成本法的適用條件。因此,根據實際情況,采用虛擬治理成本法計算修復費用。

最終,常州市中院根據《環境調查技術報告》,認定本案共產生污染廢水500噸,一般廢水處置費用為600元/噸,洗桶廢水虛擬治理成本為30萬元。本案涉及水域為Ⅲ類水,根據《環境污染損害數額計算推薦方法》,確定污染修復費用的賠償區間為虛擬治理成本費用的4.5～6倍。考慮到本案污染者的過錯程度、污染物性質、周邊環境敏感度等因素,酌情確定本案以虛擬治理成本5倍計算賠償數額為150萬元。

在本案審理中，法官首先闡述了適用虛擬治理成本法的理由,然后,根據《環境調查技術報告》確定案件污染物范圍、種類等,最后，法官采用虛擬治理成本法的計算方法確定賠償數額。環境修復費用的計算方法主要有虛擬治理成本法和修復費用法。為保證司法裁判的科學性和準確性,首先應明確計算方法的適用條件,以確定合適的計算方法,不能生搬硬套,造成案件結果與事實不相符。常州市中院根據案件實際,準確適用虛擬治理成本法確定生態環境修復費用。因此，本案在虛擬治理成本法的適用條件和費用計算方式上都具有典型指導意義。

值得注意的是,在最高檢關于本案指導意義的第四點表述中指出：“根據受污染地區的環境功能敏感程度與對應的敏感系數相乘確定修復費用。”最高檢明確了敏感系數的確定依據是受污染地區的環境功能敏感程度。這無疑在一定程度了約束了法官在敏感系數的確定上存在的較大的自由裁量權。而根據最高法出臺的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條規定：“生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的,人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素,并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等,予以合理確定。 ”該規定揭示了虛擬治理成本法中最具爭議的問題,即如何合理確定“敏感倍數”。

(二)虛擬治理成本法的十大典型案例分析

在司法實踐中,法院依據法律所作的裁判,其目的也是為了保護環境,維護社會公正。環境問題是那么綜合復雜乃至層出不窮,許多環境污染案件中都有令人難以想象的復雜技術問題,這些技術問題往往還無法用目前的科學來解決，厚厚的環境法律中也根本無法窮盡環境問題,因此分析司法判例顯得尤其重要,因為那里總會出現法律中尚未規定的問題。案例對于推動法律的進步往往超過現有的知識。

表1羅列了10起有關虛擬治理成本法的環境公益訴訟案件。環境公益訴訟中環境污染虛擬治理成本認定在巨大治理數額的判決書中,對裁判的公正產生了重大影響。隨著“1.6億天價”治理成本數額的出現,虛擬治理成本法律適用的認定對案件公正裁判有了更為顯著的影響。合理的污染修復費用是司法公正的重要組成部分。同時,虛擬治理成本法是污染修復費用確定的依據,因此,如何確定虛擬治理成本,已成為環境公益訴訟案件裁判的關鍵。在司法實踐中,引進專家輔助人可更好的認定環境污染修復治理費用。環保部也制定《環境污染損害數額計算推薦方法 》,來量化虛擬治理成本費用的認定。

1.生態修復費用的確定過多依賴專家意見

虛擬治理成本的確定一般依靠司法鑒定。然而,雖有環保部出臺的《環境損害鑒定評估推薦方法》,但是不同鑒定中心給出的鑒定結果仍然存在較大差別。環境公益訴訟案件不同于其他案件,它非常依賴司法鑒定。從表1的環境公益訴訟案件的判決書中可以看到,法官在裁判案件時幾乎毫不例外的援用環境損害鑒定機構提供的虛擬治理成本數額。這顯然是環境污染鑒定評估機構在給予法官額外的法律指導[3]。

段主任幾乎將聽診器往我前胸一搭，便一口斷定說，是我的氣管堵了。接過C T片一看，便更加確定了。遲疑地問：在當地醫院看過病嗎？我說：看過。段主任問：拍過C T嗎？我說：拍過。老婆見問，連忙把在家拍的C T片遞過去。段主任看過，指著片上一小片陰影兒說：看見沒，你氣管里這東西長了。

目前政府比過去更加喜好依賴專家,不僅僅是環境問題,還有日益復雜的社會問題。隨著環境法律的發展,環境監管機構面臨的技術問題變得越來越復雜。為滿足新興法律項目中越來越多技術性的需求,政府雇用越來越多不同類型的環境專家。專家顧問給環保部門指導設定標準確定污染物排放或環境污染的“可接受”水平,從而為保護健康和環境作一些詳細的指導。同樣在司法領域,法院、檢察院對于專家意見也有了更強的依賴趨勢。政府需要專家顧問對其政策的制定進行指導,法院需要專家輔助人對其案件的裁量提供意見。隨著問題技術復雜性的增加,負責“審理”法律問題的法官必須更多地依賴技術專家來解決環境問題并提出解決方案。環境司法問題轉化為技術“事實”問題,甚至可由環境機構的技術專家決定。除了由政府環境監管機構面臨的棘手的科學問題之外,法官“審理”有些環境問題的工作,由于環境法律的限制太多亦或限制太少而變得更加困難。例如,法律不僅要求環境監管機構確定關于污染量的科學“事實”,而且還要求他們在法律規定模糊的情況下,確定各種修復措施的成本和其他經濟后果。根據這種模式,專家將所有環境問題分解為“客觀”技術問題和“主觀”決策。可見，現今法院處理的的環境污染案件變得日益復雜,越來越多的決策依靠專家輔助人的意見。

表1 十起有關虛擬治理成本法的環境公益訴訟案件

2.虛擬治理成本與實際治理成本存在沖突

有關虛擬治理成本法與實際治理成本之間的沖突,在案例10“蘇州市吳江區震澤鎮人民政府訴上海滬光汽車運輸有限公司環境污染案”中有所體現。本案中,按照15 000噸甲酚污水處理費用的計算方法計算賠償額大于地表水污染修復費用(虛擬治理成本法)計算的賠償額。如何確定最終賠償額？法院給出的裁判意見是：“考慮了臨時處理15 000噸甲酚廢水的實際情況,認為雖該費用大于虛擬治理成本法,但仍屬于合理的費用范圍,據此本院認定,處理進入污水處理廠的甲酚1號廢水的費用為215 900元。”由此可知,虛擬治理成本法確定的修復費用與實際治理成本之間可能存在差異,如本案中虛擬治理成本法確定的修復費用低于實際治理費用,因此,選擇虛擬治理成本法計算修復費用時,必須嚴格依照該法的適用條件,不能生搬硬套。

又例如“泰州天價案”中,被污染的河流已經通過自我凈化達到標準,沒有產生實際修復費用。難道因此就無需賠償了嗎？答案顯然是否定的。盡管環境有自我凈化的能力,但大自然的自我凈化能力并不是指把所有污染物都清潔了,而僅是大自然對污染物進行了稀釋。就像一滴墨水滴在一杯水里,整杯水都變會變成黑色,但如果一滴墨水是滴在大海里,大海并不會變黑一樣。故此,污染者以自然自我凈化為由,拒絕支付虛擬治理費用,其由無據。植物可以將工業生產排放的二氧化碳轉變為氧氣,根瘤菌可以固氮,殊不知,還有許多的污染物不能自發通過化學反應中和,也不能自發通過生物降解。那些由污染者產生、排放的污染物一直存在于地球某處。量的積累終會導致質的突變,屆時恐如亡羊補牢,為時晩也!或許大自然會自我凈化,但是污染的速度和數量不能超過環境容量和環境自凈能力,否則環境質量就會降級。正是因為實踐中出現這樣那樣的生態環境修復問題,所以在環境公益訴訟中出現了虛擬治理成本的概念。虛擬治理成本是為了懲罰非法排污行為,即便是自然界自我凈化已達到標準亦不能免責。

由于環境問題的科學技術性和綜合復雜性,虛擬治理成本法確定的賠償額與實際治理費用之間存在沖突,如何更審慎的確定賠償額,實現“保護和改善環境,保障公眾健康”的修復目標,需要更加清晰的、科學的法律規范。

3.法官在“敏感系數”的確定上存在較大的自由裁量權

在這35起案例中,何種情況出現將取“敏感系數”的最大值,筆者總結的原因有：一是污染區域周圍多為居民社區，屬于環境保護域內保護的敏感點；二是環境功能敏感性；三是污染者的過錯程度；四是環境污染的不可逆性；五是污染物性質、危害具有持久性等因素。根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條的規定：“人民法院可以結合：(1)污染環境、破壞生態的范圍和程度；(2)生態環境的稀缺性；(3)生態環境恢復的難易程度；(4)防止污染設備的運行成本；(5)被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素予以合理確定。”

在實際案例中選擇修復措施時,法院如何行使無限制的自由裁量權來確定“敏感系數”？環保部未清晰地設定污染修復費用的確定原則,上述原則性的規定,其實增大了出現同案不同判的可能性。由法官在一定的倍數范圍內自由裁量,忽略了污染者對自然資源的破壞,嚴重損害了公眾健康的事實。定量的計算標準無疑是環境污染案件司法公正的重要保障。環境污染案件因其科學未確定性和技術復雜性,也在無形之中擴大了法院的自由裁量權。在最高檢關于本案指導意義的第四點表述中提到：“根據受污染地區的環境功能敏感程度與對應的敏感系數相乘確定修復費用。”根據《最高法指導案例實施細則》第9條規定：“案件與指導性案例相類似的,應當參照相關裁判要點作出裁判。”故此,最高檢規定了虛擬治理法中“敏感系數”根據該受污染地區的環境功能敏感性確定,今后有關虛擬治理成本法倍數的確定問題,應該參照最高檢出臺的此指導案例,以環境功能敏感性確定修復費用。

4.創新巨額修復費用支付的方式

實踐中虛擬治理成本法確定的修復費用日漸提升,這有助于震懾環境污染者,有助于保護環境。與此同時,高昂的修復費用,往往會導致企業破產,造成執行困難。這不僅不利于經濟發展,也不利于環境保護。創新修復費用的支付方式尤顯重要。有關創新巨額修復費用責任承擔方式的建議,在最高法出臺的典型案例中也有體現。在案例一“江蘇省泰州市環保聯合會訴泰興錦匯化工有限公司等水污染民事公益訴訟案”中,法官采用分期履行的方法,避免企業破產分文不得的情況,給企業生機是穩妥可行的方法。也有學者提出異議,認為這是在寬容企業的污染行為,最終將削弱環境犯罪的代價,不利于保護環境,法院在環境審判中可“能動”但不可“任性”[4]。我們認為，在經濟發展與環境保護的雙重壓力下,采取靈活的責任承擔方式是合理的,并且治理污染需要強大的財政支持,否則環保也是空談。1.6億賠償額只是懲罰手段,最終目標是環境修復效果,因此該案中的責任承擔方式是合理且有助于環境保護的。

美國墨西哥灣原油泄漏事件中,每天約有6萬桶的石油被排放到墨西哥灣,每桶民事處罰和每日犯罪行為構成巨大的賠償責任,光是民事處罰就將超過13億美元,這還不包括重置自然資源等價物的成本和在恢復期間自然資源的價值減少的賠償[5]。最終英國石油公司建立200億美金的修復基金,并且聲明這不是索賠上限。基于美國較成熟的信托基金制度,這種支付方式在美國是可行的。我國也建有環境修復專項基金,但由于缺乏專業團隊的運行,該基金形同虛設。目前,環境公益訴訟涉及的生態環境損害賠償資金管理在法律上處于空白[6]。尋求適應我國實際的支付方式至關重要。最高法出臺典型案例認同江蘇省高院創新支付方式的案件裁判,有助于探索合法合理的支付方法。

三、虛擬治理成本法律適用的完善

經濟與生態環境不協調的根本問題,是人類經濟活動對生態環境造成的損害還沒有找到恰當的補償方式[7]。自然資源具有經濟價值,我們現在所面臨的問題是確定這一價值。然而,目前國家在提供可靠、科學和公平的方法確定受損自然資源的價值方面做得不太理想。正如前文所述，環境修復十分困難,常常是棘手的技術問題。司法裁量時需將更多問題委托給科學專家,法官更多地關注技術專家的“事實”分析。由于技術復雜性,環境污染案件的損害評估可能損害那些受到環境影響的人以及污染者權利。因此，在選擇適用虛擬治理成本法時,一定要確保滿足適用條件。胡亂套用虛擬治理成本法,勢必出現罰不當罪的裁判。制定定量的計算標準,應包括關于如何達到單個化學品修復標準的具體指導,及時將損害評估基準向前移動,并減少不確定性的范圍。

(一)確立科學的基準數據

虛擬治理成本法確定的修復費用其實是對環境價值的評估。該計算方法能否準確體現環境價值是衡量此方法是否可行的標準。更合理的確定修復費用應以環境資源價值為最終考量。虛擬治理成本法中的一個不足是缺乏衡量環境變化的科學的基準數據。敏感系數是一種估值制度,建立準確的生態環境損害評估估值制度首先應該有大量的基準數據。建立完善的環境要素基準數據,不僅有助于裁判更加接近實際,也有助于合理的抑制法官的自由裁量權。

(二)確定多元化的法律懲罰手段

我國環境損害賠償數額偏低,環境污染犯罪代價低,也是環境污染日益嚴重的重要原因之一。美國墨西哥灣漏油事件中,美國行政處罰法律規定對于Ⅰ類民事處罰,每次違反罰款10 000美元,Ⅱ類民事處罰罰款25 000美元/天,最高可達125 000美元,如果被證明是重大過失或者故意,按每桶3 000美元罰款。除此之外,還可以對負責組織和個人進行刑事處罰,明知或故意犯罪的,對個人罰款可達25萬美元,對組織罰款可達100萬美元。可見,在美國污染環境的成本是非常巨大的,其不僅包括刑事處罰、民事處罰和行政處罰,另外還要包括賠償生態環境修復費用等。相比之下目前我國的環境污染懲罰體系還不夠完善,司法審判中往往只涉及單一的賠償處罰。例如在環境公益訴訟中對生態修復費用進行了處罰,便往往會忽略對被告的行政處罰或刑事處罰等。因而,借鑒美國多元化的法律懲罰手段,以此提高違法成本,有助于震懾污染企業。

(三)建立企業污染成本內部化機制

自然資源損害賠償的確定可以為保護自然環境提供一個重要且獨特有效的工具。廣泛使用嚴格的環境價值評估方法可能促使許多企業將污染成本內部化,從而對未來的環境危害行為產生強大的威懾作用。例如,將環境成本適當地反映在商品和服務的市場價格之中,從而幫助建立企業污染成本內部化機制[8]。效益最大化的經濟學理論和全球嚴峻的環境保護形勢均對企業環境成本內部化行為提出了迫切的要求,保護生態環境有賴于企業將政府的環保意愿和政策融入內部化成本中[9]。

[1] 環境保護部.關于印發《環境損害鑒定評估推薦方法(第2版)》的通知[EB/OL].(2014-10-24)[2017-10-10].http://www.zhb.gov.cngkmlhbb/bgt/201411/t20141105．

[2] 趙越,於方,王金南,等. 水污染環境經濟核算體系與結果分析[J]. 環境保護,2007(9):23-25．

[3] DONALd A BROWN. EPA’S resolution of the conflict between cleanup costs and the law in setting cleanup standards under superfund[J]. Columbia journal of environmental law, 1990，15(2):251-268．

[4] 呂忠梅. 環境司法理性不能止于“天價”賠償:泰州環境公益訴訟案評析[J]. 中國法學,2016(3):244-264．

[5] JOHN, WYETH, GRIGGS. Bp gulf of mexico oil spill[J]. Energy law journal, 2011,32:69-78．

[6] 馬勇. 從公益訴訟視角看我國環境損害司法鑒定[J]. 中國司法鑒定, 2016(1):9-17．

[7] 李慧鳳. 從環境污染問題看價值理論的缺陷[J]. 商場現代化,2006(9):172-173．

[8] 費國超. 國際貿易中環境成本內部化研究[D].吉林：吉林大學,2004:1-39．

[9] 吉利,蘇朦. 企業環境成本內部化動因:合規還是利益？——來自重污染行業上市公司的經驗證據[J]. 會計研究,2016(11)：69-96．

Ontheidentificationoftheapplicablelawofthecostmethodofhypothesizedgovernanceinenvironmentalpublicinterestlitigation

SUN Hongkun, HU Shanshan

(Law and Politics School, Zhejiang A & F University, Hangzhou 311300, China)

Calculating the cleanup costs in a virtual way is the main method to calculate the cleanup costs in China. The amount of compensation determined by virtual cleanup costs is essentially an assessment of natural resources and an identification of environmental values. Because of the scientific uncertainty and comprehensive complexity of environmental problems, an accurate and unbiased accounting of ecological pollution repair costs is an important guarantee for justice and fairness. Therefore, it’s necessary to study the problem through case analysis of the application of virtual cleanup costs method and the determination of “sensitive coefficient”. A reasonable increase of the compensation standard of virtual cleanup costs and the cost of environmental pollution, which may force many enterprises to internalize their pollution costs, may have a strong deterrent effect on future environmental hazardous behavior.

environmental public interest litigation; virtual cleanup costs method; ecological cleanup costs

金一超)

D912.6

A

1006-4303(2017)04-0376-07

2017-11-11

國家社會科學基金項目(17BFX120)

孫洪坤(1975—),男,安徽亳州人,教授,博士,從事刑事訴訟法學、證據法、環境法研究；胡杉杉(1992—),女,浙江杭州人,碩士研究生,從事環境法研究。