洞庭湖生態保護補償研究

王麗　劉通??

摘要：洞庭湖擔負著保障長江流域水安全、生態安全和國家糧食安全的重大責任。近年來，受江湖關系變化、氣候變化、人類活動等影響，洞庭湖生態環境面臨較大問題，迫切需要建立生態補償機制予以應對。本文對洞庭湖區生態補償現狀和問題予以梳理，并提出進一步的研究建議。

關鍵詞：生態補償保護機制洞庭湖

洞庭湖地跨湖南、湖北兩省，位于長江中下游荊江河段南岸，[JP+1]北與長江相連，南納湘江、資水、沅江、澧水四水，東接汨羅江和新墻河水。豐水期湖泊面積2625km2，容積1656億m3。[JP]2014年，洞庭湖生態經濟區規劃獲國務院批復，經濟區包括湖南省岳陽市、常德市、益陽市，長沙市望城區和湖北省荊州市，共33個縣（市、區），面積605萬平方公里。作為我國第二大淡水湖、長江重要調蓄湖泊、國際重要濕地，洞庭湖擔負著保障生態安全的重任。

一、洞庭湖生態保護補償的必要性

（一）生態地位十分重要

1承擔著保障長江流域水安全的重任。首先，洞庭湖是長江中下游干流最重要的調蓄場所。“萬里長江、險在荊江，難在洞庭”。長江自枝城（湖北）至城陵磯（湖南）河段為著名的荊江，兩岸平原廣闊，地勢低洼，江湖關系最為復雜。洞庭湖正是其中的調蓄主體江水自松滋、太平、藕池、調弦（已建閘）四口分流入洞庭湖，由洞庭湖匯集湘、資、沅、澧四水調蓄后，在城陵磯注入長江。。三峽工程建成前，遇1954年洪水，長江中下游約492億m3超額洪量中，城陵磯附近區就承擔了320億m3（洪湖、洞庭湖區各分蓄160億m3）的洪量。目前，湖區擁有一線防洪大堤442788km，大小堤垸226個，保障著長江中下游地區的防洪安全。第二，洞庭湖是長江中下游重要的水源地。洞庭湖年均徑流量3000多億m3，約為全國總水量的1/9，長江總凈流量的1/3，是鄱陽湖的3倍、太湖的10倍，既是湖區城鄉居民生活和生產的重要水源地，也影響著長江中下游地區的水資源利用。

2承擔著保障長江流域生態安全的重任。洞庭湖區擁有我國最大的淡水濕地，在調節氣候、涵養水源、保持水土、凈化水質和空氣，維系生物多樣性方面發揮了重要作用。獨特的江湖復合生態系統孕育了豐富的生物多樣性。湖區有水生高等植物311種，其中國家一、二級保護植物30余種；有浮游動物90種，底棲動物67種，魚類113種，鳥類216種，水生哺乳類動物22種，其中，中華鱘、白鱘、東方白鸛等國家一級保護動物13種，二級保護動物35種。洞庭湖被譽為“拯救世界瀕危物種的希望地”，“我國乃至全球一塊重要的冬候鳥越冬和遷徙鳥類的停息地”，是國家級重點野生動物保護區、世界淡水魚類優質種質資源基因庫、世界著名的珍稀鳥類保護地。

3承擔著保障國家糧食安全的重任。洞庭湖區是我國重要的農產品主產區，湖區糧食、棉花、油料、淡水魚產量對全國具有重要貢獻。目前，洞庭湖區有22個商品糧基地縣、22個生豬調出縣、5個商品棉基地縣、13個水產基地縣和4個國家級基本農田保護示范區，是我國重要的大宗農產品生產基地、最大的水稻產地和商品糧調出地。

（二）生態問題十分突出

1枯水期水位下降。三峽水庫及長江上游水庫群建成后，江湖關系發生重大改變。一方面，長江水進湖流量銳減。長江通過三口分流入湖平均水量，由上世紀50年代13316億m3下降到近十年僅490億m3。另一方面，洞庭水出湖流量加快。三峽清水下泄造成長江干流河床下切，主河床平均下切21m，最大168m，尤其宜昌到武漢段沖刷最嚴重。由此導致洞庭湖出口水位劇降，湘資沅澧四水進入洞庭湖后加快流出。目前，湖泊豐水期水域面積由建國初期的4350km2銳減至2625km2。低枯期水域面積僅500km2左右，水量僅10億m3左右，湖區缺水嚴重。湖南省的安鄉、華容、南縣，湖北省松滋、公安、石首等縣市“守著水窩子沒水吃”。另外，長期的低水位造成洞庭湖80%以上湖床裸露、干涸、開裂，洞庭湖灘面積不斷擴大，敞水區面積不斷減少，深泓不斷發展。浩浩湯湯的洞庭湖現已分割為東洞庭湖、南洞庭湖、西洞庭湖（分為目平湖、七里湖）；從目前演變形勢分析，東洞庭湖將繼續萎縮為東西兩個湖區，僅在與君山之間保留一狹窄水道供藕池河出流。東洞庭湖的西部水域在枯水季節已然成為內湖。由于枯水期水位減少，洞庭湖對下游用水無法補給，會導致長江下游枯水期水位更低。

2水污染加劇。水量銳減直接造成水體自凈能力下降，加上生產生活污染排放，洞庭湖水體惡化嚴重。1990—2002年，洞庭湖Ⅱ-Ⅲ類水質占37%，Ⅳ類水占53%，水質較好。目前，洞庭湖湖體總磷、總氮持續超標，長期維持在中營養水平，且整體呈逐年惡化態勢。2014年，洞庭湖Ⅱ-Ⅲ類水質完全消失，Ⅳ-Ⅴ類水質達到95%，甚至出現5%的劣Ⅴ類水質，省控監測斷面超標率100%。由于地表水污染嚴重，導致部分地下水也受到污染，地下水型飲用水源地抽樣達標率僅為667%。2014年，湖區縣級及以上24個集中式飲用水源地表水的達標率僅87%。根據《洞庭湖生態經濟區水環境綜合治理實施方案》，“十三五”期間洞庭湖生態經濟區水環境治理資金規模高達37978億元。

3生態功能退化。首先，隨著湖泊枯期水位整體下降和年內變幅增加，濕地退化嚴重。近十年，湖區濕地面積減少了24萬畝，植被由濕地類型向中生性草甸演替。第二，受水污染和水利工程影響，水體生境不斷惡化。洞庭湖區產卵場面積由2002年的305km2降到2005年的163km2，索餌場面積由2000年的886km2降到686km2，江豚等生物的江湖間遷移路徑基本被隔斷。第三，隨著湖泊資源的掠奪式利用、農藥化肥的大量使用，地力嚴重退化，耕地數量和質量下降。第四，隨著動植物生存環境的破壞，生物多樣性下降。目前，揚子鱷、麋鹿、大天鵝、白鰭豚等野生種群基本滅絕，白鶴、白枕鶴、白鸛、中華秋沙鴨、中華鱘、江豚等物種瀕臨滅絕。近20年來，洞庭湖水鳥由20萬只以上減少至11—13萬只，越冬鳥類總數由30萬只下降到3—4萬只。endprint

二、洞庭湖生態保護補償概況及問題

（一）基本概況

2016年5月13日，《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》出臺，我國生態補償進程加快。目前，已在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產資源、耕地及土壤生態補償等領域啟動了相關工作，荒漠、海洋等領域也將穩步開展，生態補償覆蓋范圍不斷完善。針對洞庭湖區，當前具有生態補償性質的工作具體如下：

1國家重點生態功能區轉移支付。根據《國家重點生態功能區轉移支付辦法》的規定，中央財政在均衡性轉移支付項下設立國家重點生態功能區轉移支付，對《全國主體功能區規劃》中限制開發區域（重點生態功能區）和禁止開發區域，以及其他符合條件的區域予以補助。洞庭湖區目前有2個市縣享受國家補助。該項轉移支付力度比較大，按照標準測算后，目前，洞庭湖區各縣市能享受每年8000萬到1億的均衡性轉移支付補助。

2中央專項支持。洞庭湖生態經濟區成立后，中央專設洞庭湖生態經濟區建設財力補助。2014—2017年，每年安排6億元，專項用于洞庭湖生態經濟區的保護與建設。

3國家濕地生態效益補償試點。2014年東洞庭湖，2015年西洞庭湖先后納入試點，分別獲得4000萬和2000萬的補償資金支持。

4湖南省內湘江流域橫向補償。2014年底，湖南省財政廳、環保廳、水利廳聯合印發了《湖南省湘江流域生態補償（水質水量獎罰）暫行辦法》，為改善湘江流域水環境質量開展了橫向補償探索。涉及洞庭湖區的區縣有長沙市望城區。本辦法對湘江流域跨市、縣斷面進行水質、水量目標考核獎罰。從目前情況來看，2015、2016年獎補相加均分別達到6000萬的資金規模。

5湖南省內啟動的洞庭湖水環境綜合整治五大專項行動。湖南省將溝渠塘壩清淤增蓄、畜禽養殖污染整治、河湖圍網養殖清理、河湖沿岸垃圾清理和重點工業污染源排查這五大專項行動作為洞庭湖水環境綜合整治重點。省內統籌各項資金、地方政府自籌資金，將在“十三五”期間完成200億元資金投入。

6湖南省內啟動的湘江干流庫區沿岸畜禽規模養殖退出行動。2014年底，湖南省人民政府辦公廳印發了《湘江干流兩岸養殖污染防治工作實施方案》，對湘江流域養殖污染進行綜合整治，禁養區內畜禽規模養殖場在三年內退出，目前這一工作已于2015年上半年完成。省財政共提供18億元資金支持。

（二）存在問題

1政策法規不完善。首先，生態補償立法滯后。一方面，新的管理和補償領域沒有出臺相應的法律法規，另一方面，既已出臺的法律法規對生態保護和補償工作的支撐不足。由此，政府在實施生態保護和補償過程中無法可依。例如，畜禽退養工作，許多村民在保護區內與基層政府簽訂了合同，具有法律效力，而現在的強退強禁工作沒有充足法律予以支撐。再如，基層政府執行的生態林管護工作，目前尚沒有建立相應的法律法規。第二，政策體系不完善。目前，生態補償標準體系、生態服務價值評估核算體系、生態環境監測評估體系等尚不完善，生態補償工作缺乏統一、清晰的框架和流程。例如，對于濕地的生態補償，目前僅靠不同濕地類型的自然保護區或者濕地公園等單位向國家自行申報資金補助，缺乏統一的規范政策。

2補助規模較少。目前，生態補償資金主要為財政資金，資金來源單一必然導致支持力度有限。洞庭湖區在實行各項生態保護和補償工作中，明顯感覺補助資金不足。例如，繼湘江干流庫區沿岸畜禽規模養殖退出行動后，湖南開始試點洞庭湖畜禽養殖污染整治專項行動，這其中，常德市計劃拆除欄舍127萬m2、網箱44萬m2，投資達48億元，但獲得上級補助資金不足一半；而益陽市計劃拆除欄舍142萬m2、圍網養殖107億m2，資金缺口更是高達45億元。另外，五大專項行動中的溝渠塘壩清淤增蓄專項行動資金缺口亦非常大。例如，常德市溝渠清淤疏浚投資總額為40億元，而獲得上級補助僅148億元。

3補償標準偏低。以森林生態補償為例，中央財政設立了森林生態效益補償基金，國有國家級公益林每畝每年補助10元，集體和個人所有的國家級公益林補償標準從最初的每畝每年5元提高到目前的17元。即使補助提高，一畝地的補償費用也不足一根竹子的價值。即使再加上造林補助、森林撫育補助等，農民平均每畝每年獲得的補償也不超過300元，遠低于種植其他經濟作物的收益。

4對“隱性”成本考慮不足。目前生態補償工作主要注重與環境保護、生態保護直接相關的領域，且多關注各種“顯性”的環保項目和生態工程。對于地方政府和居民因保護生態環境而付出的“隱性”成本考慮不足。例如，為確保飲水安全和改善洞庭湖水質，2010年以來，常德市投入近2億元關閉高污染企業、“五小”重金屬企業，財政減收3300萬元。以上是直接可見的成本。事實上，產業發展遵循自身規律，當前行動必然干擾產業遞進的演替進程，“隱性”的產業發展成本、機會成本和財政減收會更高，而這些損失并未得到充分考慮。

5對糧食主產區補償欠考慮。當前，主體功能區中的重點生態功能區能享受國家重點生態功能區轉移支付政策。在全國主體功能區規劃中，糧食主產區和重點生態功能區均屬于限制開發區域。糧食主產區為保障國家糧食安全，把農業生產放在第一位，自身經濟發展、財政收入一定程度上也受到了限制，而并未獲得應有補償。第二，這些糧食主產區在糧食政策性虧損掛賬、糧食儲備等方面背上了沉重負擔，每年為安排糧食風險基金配套及新增糧食掛賬貼息均需支出高額的財政資金。以常德市為例，每年相關支出高達4967萬元。最后，洞庭湖區長期受洪澇災害威脅，國家投入嚴重不足，本地居民也不敢過多投入，本區域農業縣市經濟發展滯后、財政收入不高。另外，洞庭湖區農業人口較多，城鎮人口市民化、脫貧攻堅等問題較為緊迫，再加上本地血吸蟲病、安全飲水率低、交通不便等問題，農業人口的民生問題突出，需要提供資金予以救助。

6保護者和受益者的權責不明確。作為江湖關系最復雜的區域，洞庭湖的生態保護、受益、受損關系同樣錯綜復雜。有兩條主線：一是，洞庭湖為長江中下游地區防洪安全、供水安全提供著保障。二是，長江中上游，尤其是工程項目與洞庭湖的生態環境問題具有關聯。而以上均不是單一的影響作用，與氣候變化、人類活動、自然演變息息相關，與區內區外作用緊密相連，再加上現階段科學技術水平無法完全評估，由此本區域保護者和受益者的權利責任沒有確定。但是，一些可測的事實仍可以為相關主體協商提供支撐。例如，三峽清水下泄造成的長江干流河床下切，繼而導致水入湖少且出湖多，并進一步引發水資源、水環境、水生態問題。再如，一系列工程后，相關數據明顯的突變（圖2）。在此，應在洞庭湖橫向補償方面進行嘗試。endprint

三、關于洞庭湖生態保護補償的建議

1加快國家生態補償制度體系建設。洞庭湖生態補償問題有特殊性，但其是全國生態補償系統的子層級；國家層面基礎性、整體性、戰略性工作不完善，地方層面進一步的細化工作就無法深入。應加強國家生態補償制度體系建設，推進生態補償立法工作，并在涉及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等補償領域加強法規之間的銜接整合工作；加快完善自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園等各類生態補償政策；加快推動生態保護補償標準體系、生態服務價值評估核算體系、生態環境監測評估體系等建設，形成系統、規范、清晰的生態補償模式。

2推進洞庭湖區生態保護補償試點。一是，加快出臺《洞庭湖生態補償補償辦法》，明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等。二是，將因保護生態環境而造成的地方發展機會減少、財政負擔加重的“隱性”成本作為計算生態補償資金分配的考慮因素。三是，目前生態補償資金是以縣級為單位進行支付，為避免資金分散，建議以整個洞庭湖區作為單元進行生態補償。四是，將主體功能區中的糧食主產區作為生態補償的考慮領域。五是，加大對洞庭湖區生態補水、水域修復、河湖連通、重點流域環境整治、特殊水域與濕地保護、城市雨污分流改造、環保基礎設施建設等重大工程生態補償的支持。六是，加快推動洞庭湖生態補償相關主體之間的溝通交流，建立洞庭湖區橫向生態補償推進平臺。

3強化市場手段在生態補償中的應用。一是，推動生態補償保護方和受益方在產業發展中的互利合作。研究生態受益方在洞庭湖的旅游基礎設施建設、湖區資源開發、環境保護基礎設施建設和運營中的投入產出合作模式。二是，推動保護方和受益方在城鎮化進程中的互惠合作。受本地資源環境條件限制，洞庭湖區農業人口就地市民化程度受限。加強洞庭湖區人口技能培訓，建立科學合理保障機制，探索湖區人口在生態受益地區生產生活的異地城鎮化模式。

參考文獻：

[1]中國水利水電科學研究院、湖南省水利廳洞庭湖區治理及松滋口建閘關鍵技術研究[R].2012

[2]湖南省洞庭湖生態經濟區建設領導小組辦公室洞庭湖生態經濟區水環境綜合治理五大專項行動實施方案匯編[R].2016

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[6]湖南省洞庭湖生態經濟區建設領導小組辦公室湖南省洞庭湖生態經濟區建設2016年度工作要點[R].2016

[7]財政部國家重點生態功能區轉移支付辦法[R].2011

[8]國務院全國主體功能區規劃[R].2010

[9]湖南省財政廳、湖南省環境保護廳、湖南省水利廳湖南省湘江流域生態補償（水質水量獎罰）暫行辦法[R].2014

[10]湖南省人民政府辦公廳湘江干流兩岸養殖污染防治工作實施方案[R].2014—8

〔本文受中國宏觀經濟研究院2016年重點課題“長江經濟帶生態優先綠色發展路徑研究”資助。〕

（王麗，國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所。劉通，國家發展和改革委員會西部開發司。）endprint