英國學徒制治理新體系：基于網絡治理的分析

劉育鋒

摘 要 英國學徒制改革形成的網絡涉及相關者眾多，覆蓋了學徒制內容的主要方面。學徒制網絡形成多個網絡治理中心，充分發揮不同類型機構專長，實現政府遠程治理。不同學徒制網絡所采納的不同治理形式，保障了學徒制網絡治理的有效性。我國可以借鑒英國學徒制網絡治理的有關經驗，注重發揮非行政公立機構作用，對不同網絡采用不同治理形式。

關鍵詞 英國；學徒制；網絡；治理；新體系

中圖分類號 G719.516 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）28-0068-06

2017年4月，英國教育部發布《學徒制問責聲明》（下稱《聲明》），標志著英國學徒制治理新體系的形成，這一體系包括政策、需求、供應、質量保障綜合服務等網絡。英國對不同的學徒制網絡采納了不同的治理模式，能夠較好地發揮相關者資源優勢。英國學徒制網絡及治理模式的形成，不僅為實現英國政府在《英國學徒制：我們的2020愿景》中提出的2020年達到300萬學徒的目標[1]奠定了良好基礎，也對我國進一步推進學徒制試點及完善職業教育與培訓體系具有啟示意義。

一、網絡內涵

學者們對網絡的稱謂不同，其所表示的內涵也不同。美國學者Candace Jones，William S.Hesterly 和Stephen P.Borgatti在1997年的研究報告中列出了對網絡的不同稱謂，包括“網絡”“社會網絡”“組織間網絡”“組織的網絡形式”“聯盟資本主義”“商業團體”“網絡組織”等，可總結為四種觀點。

第一，網絡為集體。Alter和Hage于1993年提出，“組織間網絡”是“根據定義、無限或有界的組織群，它們是合法獨立單位的非分層集體。”Liebeskind，Oliver，Zucker和Brewer于1996年提出，“社會網絡”是“由發生交流的個體形成的集體”，在這一集體內，“只有通過共同的可信賴行為的規范才能得到支持”。Miles和Snow于1986和1992年提出，“網絡組織”是“由市場機制協調的企業集團或專門單位”。Granovetter將網絡視為“商業團體”，他在1994和1995年提出“通過中等程度的約束力，以一些正式或非正式的方式將企業集合在一起”[2]。Stephen P. Borgatti， Daniel S. Halgin 于2011年提出，“網絡由一系列行動者或節點，以及一組連接特定類型（例如友誼）的紐帶組成”[3]。

第二，網絡為關系。Dubini和Aldrich于1991年提出，“網絡”是“個人、團體和組織之間的模式化關系”。Larson于1992年提出，“網絡組織形式”是“長期的反復交流創造了依賴于義務、期望、聲譽和共同利益的相互依存關系”。Gerlach 和Lincoln將網絡稱為“聯盟資本主義”，他在1992年提出，這一“主義”的內涵是“戰略性、長期的、廣泛的市場關系”。為此，Grandori和Soda強調網絡在相互交流的相關方面提供聯系”[4]。

第三，網絡為模式。1990年，Powell提出，“網絡是組織集體行動的一種特殊方式”，這種方式以“橫向交流”為基礎。G?ktug Morc?l 和Aaron Wachhaus于2009年提出，“網絡是一種相對穩定和多種相互依賴和自組織因素（例如社會，政治，經濟行為者）之間復雜的關系模式，這也在整體上構成了一個自組織體系”[5]。

第四，網絡為合作或交互作用。Kreiner和Schultz于1993年提出，“網絡”是“非正式的組織間的合作”[6]。Dubini、Aldrich，Kreiner和Schultz都將網絡描述為“個人和組織之間的模式化合作”[7]。

更多學者從多個角度對“網絡”進行界定。Mette Eilstrup-Sangiovanni于2016年提出，“網絡”是“結構概念”，它表示“相互關聯實體或節點的未確定的系統”。在此，“節點”可以是個人、團組、組織或國家”，而“實體或節點之間的關系/紐帶”是“交換物質資料和非物質資料的渠道”，這些資源包括經費、商品、技術、信息、知識、聲譽和觀點等[8]。Keith G.Provan和Patrick Kenis則強調網絡的“目標導向”，并于2008年提出網絡是“三個或更多的合法自治組織群”，這些組織群內的成員“共同努力，不僅實現自己的目標，而且實現集體目標”。網絡建立，基于共同的“目標導向”而不是“偶然”因素”[9]。

盡管學者們對網絡內涵有不同理解，但綜合以上各種觀點可以發現，網絡的屬性包括四方面內容：一是三個或更多的集體或組織；二是互動、交流或合作；三是組織間資源交換與公共目標實現；四是依存關系。為此，本文認為，網絡是通過互動、交流與合作而建立的一種實現資源交換、自己目標與公共目標的三個及以上群體所形成的比較穩定的依存關系。

二、英國學徒制網絡的結構

英國教育部發布的《學徒制問責聲明》，以關鍵內容為依據，分別列出了與學徒制實施相關部門的責任及其之間的關系。這一文件內容與英國學徒制原有基礎相結合，形成了英國學徒制網絡體系，包括政策、需求、供應、治理保障和綜合服務網絡。

（一）政策網絡

英國學徒制政策網絡主要成員包括教育部、教育與技能撥款局以及學徒制學院。教育部對學徒制政策負總責，教育與技能撥款局和學徒制學院在自己負責的領域內承擔具體的政策設計責任，并向有關部門提出政策建議。教育部通過學徒制學院與教育與技能撥款局落實國家學徒制政策，后兩者則在教育部領導下負責政策的具體實施，三者互為依存，共同實現學徒制發展目標。

1.教育部

教育部負責英格蘭兒童服務和教育工作，包括高等和繼續教育政策，學徒制和技能等內容。質量提高是英國政府學徒制改革的目標，教育部在這一方面承擔總體責任，具體體現在學徒制政策制定方面。

教育部負責學徒制宏觀層面的政策制定，包括學徒制標準開發、檢查和審批、培訓質量、資格、質量評估、學徒證明和經費政策等。在學徒制標準開發、檢查和審批方面，教育部通過“戰略指導”信函，負責制定學徒制總政策。在與學徒制改革相關的資格質量和適用性方面，負責“制定政府政策，包括將基本資格納入學徒制強制部分的內容”以及“制定政府資金資助資格的政策”，明確政府經費支持與不支持的資格內容。在質量評估方面，負責“制定有關學徒制評估市場的政策，包括評估資金、市場設計和評估機構的招聘方式”，“制定評估整體政策，包括外部質量保證政策”[10]。在經費政策的制定方面，負責“整體資金政策框架和負擔能力，制定和批準所有資金政策”[11]等。

2.教育和技能撥款局

教育和技能撥款局由教育撥款局和技能撥款局合并而成，主要負責為兒童、青少年和成人的教育和技能撥款。作為政府的執行機構，對學徒制撥款體系進行業務管理。此外，還包括“學徒制服務”，培訓提供者的合同和審計，以及學徒培訓提供者登記冊和學徒評估機構登記冊的運行等工作。

盡管是執行機構，但教育和技能撥款局在經費政策、培訓質量、學徒制證書等方面也承擔與政策制定相關的責任。例如，在經費政策的執行和開發方面，負責“制定、出版和維護資金規則，并在實時系統中執行這些規則來落實教育部的政策”[12]；在學徒制證書方面，負責“制定學徒制評估機構必須遵守的旨在獲得證書的過程和標準”[13]。除制定所負責領域內的政策外，教育和技能撥款局還承擔提出政策建議的責任，例如，向教育部提供關于學徒制學院資助經費類別的建議等。

3.學徒制學院

學徒制學院成立于2017年4月，是英國學徒制改革的重要制度設計，是保證學徒制需求導向的具體體現。學徒制學院是由教育部發起成立的非政府部門的公共機構。該學院由雇主領導，主要職責是保證高質量的學徒制標準，并向政府提出學徒制標準的資金建議。

同教育與技能撥款局相似，盡管是執行機構，但在標準開發、審核和批準，所提供的培訓質量、評估質量，以及經費政策等方面，學徒制學院承擔提供相應的政策制定建議與咨詢意見的職責。例如，《學徒制問責聲明》規定，學徒制學院要“向教育部提供關于（學徒制培訓）標準批準過程或（學徒制培訓）標準和（學徒制培訓評估）計劃使用方面的任何基本政策問題或出現的趨勢的建議”，要“向教育和技能撥款局和教育部提供關于正在開發的新標準、開發的所有標準的階段，標準的內容，以及取代學徒制框架……的建議。”為保證學徒制培訓質量，學徒制學院要“提出適用于學徒制培訓提供者登記冊質量標準的建議”[14]，要“提出教育和技能撥款局應運行的學徒制評估組織登記冊（RoAAO）的總體質量標準的建議”，并要“向政府提出政策變化的建議”[15]，等等。

（二）需求網絡

英國學徒制需求網絡主要由學徒制學院、雇主、行業技能委員會等機構組成。

1.學徒制學院

學徒制學院作為雇主主導的機構，其職責是保證學徒制質量，滿足雇主需求。2017年4月，英國教育部發布的《學徒制學院戰略指南》規定了學徒制學院的三大核心職能：一是制定學徒制標準和評估計劃的質量標準；二是審查、批準或拒絕以上標準；三是確保所有終點評估有質量保證[16]。前兩項核心職能與雇主需求直接相關。為保證所開發的學徒制標準能夠滿足雇主需求，學徒制學院成立了包括農業、環境與動物護理，商業與管理，餐飲與服務，保育與教育，建筑，創意與設計，數字，工程與制造等在內的15個由行業專業和評估專家組成的專業小組，負責審查并作出是否批準新的或修訂的學徒標準和評估計劃的決定[17]。每個小組主席都由企業資深專家擔任。

2.雇主

“將雇主置于學徒制質量的中心”[18]是英國學徒制改革的指導思想。雇主直接負責學徒標準開發的“開拓者項目”的實施，是這一指導思想的具體體現。這一項目由雇主牽頭，雇主與專業機構共同開發新的學徒標準和評估方法。截至2017年2月，有2600多名雇主參與了新學徒標準的開發工作。2017年9月，學徒制學院更新的“參與開發（學徒）標準的開拓者小組雇主名單”表明，已成立了200多個“開拓者”小組。每個小組都由行業內知名企業代表負責。例如，“汽車（第一階段）開拓者”小組由寶馬英國集團、福特、機械工程師協會、捷豹路虎、西門子，豐田、制造英國，以及沃克斯豪爾汽車公司等機構領導。該小組已經開發了機電一體化維護技術員、控制/技術支持工程師、電氣/電子技術支持工程師、制造工程師、產品設計和開發工程師，產品設計和開發技術員的標準[19]。

3.行業技能委員會

行業技能委員會是雇主主導的技能組織，它們與55萬多雇主合作來界定各行業的技能需求和技能標準[20]，為包括金融、會計、社會關懷、工程與制造、汽車、環境、軟件服務、運動、食品與飲料，以及能源等行業提供專業咨詢服務。在學徒制方面，行業技能委員會主要通過參與開發學徒制框架和標準，提供學徒制有關咨詢服務而滿足雇主需求。

SEMTA是英國科學、工程和制造技術聯盟的簡稱，是英國先進制造和工程（AME）領域的行業技能委員會，是由雇主主導的非營利組織，SEMTA與雇主合作，開發本行業的國家職業資格，一些學徒制標準的內容來源于這些國家職業資格。SEMTA支持雇主參與開拓者項目，與雇主共同開發學徒制標準。學徒制學院成立后所建立的15個專業小組中，SEMTA主持學徒制學院制造業專業小組工作。一些行業技能委員會，如建筑、服務、數字等都參與到了學徒制學院的專業小組中①。

（三）供應網絡

學徒制供應網絡主要由教育與技能撥款局和學徒制注冊培訓機構組成。教育與技能撥款局作為政府的執行機構，除管理學徒制經費外，還承擔學徒培訓提供者的審核、簽訂合同，以及學徒制培訓提供者注冊單和學徒評估機構注冊單的運行工作。數以千計的學徒制注冊培訓機構則按照培訓合同提供符合標準的學徒培訓。教育與技能撥款局與學徒制注冊培訓機構的工作互為前提，前者通過后者實現公共投資的效益；后者通過前者獲取一定經濟利益的同時，也體現了社會公益目的。

1.教育與技能撥款局

教育與技能撥款局是英國負責為兒童、青少年和成人教育和培訓的唯一撥款機構。在學徒制方面，負責學徒制培訓的供應內容，包括負責學徒制培訓提供者標準的開發并按標準批準學徒培訓提供者。《學徒制問責聲明》規定，教育與技能撥款局負責“學徒培訓提供者注冊清單（RoATP）的管理”[21]。RoATP是指通過在線申請表明有能力提供學徒培訓的機構名單，只有成功進入RoATP的機構才有資格提供學徒培訓。為落實以上職責，教育與技能撥款局發布了一系列關于學徒制培訓提供者的文件，如《學徒制培訓提供者注冊》《加入學徒制培訓提供者注冊清單—申請指南》。這些文件規定了學徒制培訓提供機構的條件。

2.學徒制培訓提供者

滿足條件的機構都可以成為學徒制培訓提供者，包括繼續教育學院、大學、企業，以及私立培訓機構等。2017年9月，在教育與技能撥款局公布的清單中，共有2196個學徒制注冊培訓機構。其中，大學102所、學院293所、公司1541個、其他機構287個[22]。這些機構提供學徒制培訓需同教育與技能撥款局簽訂協議，按標準與要求提供符合質量的學徒制培訓。

（四）質量保障網絡

英國學徒制質量保障網絡包括多個機構，這些機構相互配合，共同保障學徒制培訓總體質量。

1.教育、兒童服務和技能標準辦公室（Ofsted）

教育標準、兒童服務和技能辦公室是負責檢查和管理關心兒童和青少年服務，以及為所有年齡段學習者提供教育和技能服務的機構。在學徒制方面，負責檢查2～5級學徒培訓的質量。如果學徒制提供者提供的內容包括高等教育，要與英格蘭高等教育撥款委員會共同工作，以達成一致判斷。此外，“當涉及到教師和培訓師培訓時，要檢查6級和（或）7級的學徒培訓質量”[23]。

2.英格蘭高等教育撥款委員會（HEFCE）

英格蘭高等教育撥款委員會負責英格蘭大學和學院的撥款和管理工作，也負責學位學徒制（6級和7級）質量的管理工作。《聲明》規定，如果4級和（或）5級學徒標準包含規定的高等教育資格內容，英格蘭高等教育撥款委員會要與Ofsted共同工作，對提供這兩級學徒培訓的提供者作出判斷。此外，還要“與Ofsted共享信息以告知現行的提供者的風險評估情況，當學位學徒制有嚴重問題或4級和（或）5級內容中包括高等教育內容的提供者有嚴重問題時，要進行調查。”[24]未來學生辦公室將于2018年成為英格蘭高等教育機構的主要監管機構，與指定的質量機構合作，開展質量和標準評估功能”[25]。

3.高等教育質量保障辦公室（QAA）

高等教育質量保障辦公室是獨立的非營利組織，負責檢查接受高等教育并希望獲得資格的學生。其主要工作領域包括英國高等教育質量標準、高等教育提供者檢查、問題調查、培訓與指導等[26]。

《聲明》規定了高等教育質量保障辦公室在學徒制方面的質量保障責任，包括“與HEFCE一起工作，為6級和7級學位學徒制以及包含所規定的高等教育資格的4級和5級學徒制標準，提供質量保證”，并且“監督高等教育資格框架（FHEQ），……包括與學徒制相關的資格”[27]。

4.資格與考試監管辦公室（Ofqual）

資格與考試監管辦公室負責英格蘭資格、考試和評估的管理工作，也是學徒制四個外部質量保證機構之一。《聲明》規定，“當‘開拓者項目提名時，資格與考試監管辦公室要根據要求與其他外部質量保證機構合作，提供外部質量保證服務”。它還要“就評估計劃提出建議，以確保有效的終點評估（EPAs）”。當不是外部質量保證機構時，資格與考試監管辦公室還負有管理學徒制評估機構的責任[28]。

5.終點評估機構（EPAs）

終點評估機構的認定，是保證學徒制質量的主要措施之一。終點評估機構負責“開發終點評估內容”“檢查和驗證學徒已經完成了終點評估的任何先決條件”“根據評估計劃執行學徒終點評估”“確保終點評估綜合獨立”等等[29]。截至2017年9月，教育與技能撥款局終點評估機構注冊單中共有92個機構，其中，頒證機構31個、高等教育院校10所、培訓提供者19個、專業機構20個、評估機構5個，其他6個（行業技能委員會1個、雇主1個、國家技能學校1個，網絡工程師1個，公共行業機構2個）[30]。

（五）綜合支持網絡

英國存在若干為學徒制發展提供支持與服務的綜合機構，如英國大學職業頒證委員會（UVAC）、英國院校聯盟（AOC）等。這些機構形成了學徒制綜合支持網絡，為學徒制的發展提供包括政策、專業咨詢、平臺搭建等多個方面的服務。

1.大學職業頒證委員會

大學職業頒證委員會是1999年成立的不以營利為目的的機構。該委員會為成員提供服務并代表成員發出包括高等和學位學徒制在內的技術和專業高等層級學習的獨立聲音。UVAC現有成員約60個，包括大學、學院、頒證機構、海外機構、行業技能委員會和個人。其與成員和其他相關機構共同工作，為高校實施學位學徒制提供廣泛支持。這些支持包括召開學徒制實施的政策與實踐研討會、開發學位學徒制實施合同模板，支持開發學位學徒制標準的學徒開拓者項目，為成員爭取有利的發展條件，提供高等和學位學徒制發展的學術交流平臺，等等。經過以上支持與努力，HEFCE/QAA成為了學位學徒制和高等學徒制的質量監督者，QAA成為了學徒制外部質量保證的提供者，高等教育機構能夠更大程度地參與到學徒制發展進程中[31]。

2.學院聯盟

學院聯盟是由學院創建的會員組織，是非營利性機構，目前有274個正式會員，占全部294所學院的93%。AoC代表學院發聲，為會員提供多項基本服務，包括專題簡報、培訓、交流平臺等等[32]。在學徒制方面，AoC提供了關于學徒制改革發展的最新信息，并為此舉辦一系列研討會，開發學徒制合同模板，編制學徒制實施指南手冊，錄制一系列指導性視頻資料，等等[33]。此外，英國大學校長聯盟（UUK）、英國技能與標準開發聯盟（FISSS）也為學徒制發展提供了包括政策、專業服務等在內的多方面服務。改革后的英國學徒制治理結構見圖1。

三、英國學徒制網絡治理特征

（一）網絡成員包括不同性質的機構，為克服“不確定性”問題奠定基礎

網絡出現的一個重要原因，是存在很多僅僅依靠單個機構或個人不能解決的問題，尤其是“不確定性”問題。學徒制相關者訴求多樣且不斷變化，存在“不確定性”問題。英國學徒制網絡所涉機構眾多，包括政府行政機構、非行政公立機構、行業、企業、協會、教育教學機構、培訓機構等。英國通過制度性規定、協議、合同，以及學徒制稅等制度設計，使得以上機構在學徒制各自網絡范圍內互動、交流與合作，進行物質與非物質交換，為克服不確定性問題奠定了一定基礎，在實現自身目標的同時也實現了公共目標。

（二）在政策網絡框架下形成多個網絡治理中心，兼顧機構優勢和政府遠程治理

學徒制是一種制度，政策設計是前提。為保障學徒制成功實現目標，英國形成了政策網絡、需求網絡、供應網絡、質量保障網絡和綜合服務網絡，形成了多個網絡治理中心。政策網絡的治理中心在于教育部。需求網絡的治理中心在學徒制學院。此外，院校聯盟是繼續教育學院的綜合服務網絡中心。這些中心在政策網絡所涉及的總體框架下，各自發揮專長，管理協調自己所屬網絡，保障學徒制網絡的高效運行，也使政府能夠遠程治理。

（三）采用不同治理形式，實現網絡的有效性

英國學徒制網絡內容不同，網絡成員性質不同，治理形式也不同。政策網絡采納的是領導組織治理形式，需求網絡和供應網絡采納的是NAO形式（網絡管理組織形式/外部治理形式），而綜合服務網絡采取的則是參與者治理形式。

英國學徒制政策網絡的治理方式具有“高度集中”和“不對稱權力”特性[34]，屬于領導組織治理模式。教育部作為國家學徒制政策的總負責機構，也作為領導者，對學徒制政策網絡進行管理與協調同時作為內部管理實體承擔網絡管理成本。這種治理形式中，其他的網絡成員，即學徒制學院和教育與技能撥款局，自主決定操作層面的活動。

需求網絡和供應網絡采納的是NAO形式。NAO形式是指“在網絡邊界以外建立了獨立的管理實體，負責管理、協調和維護網絡。NAO對戰略和日常工作的所有活動都有充分的決策權”[35]。這種治理形式的特征為外部管理和集中式管理。

參與者治理形式也叫自我治理形式，它是最簡單和最常見的形式。這種形式的決策權力由參與者掌握，決策權力（或多或少）是對稱的，治理活動由參與者自己界定和管理。網絡參與者負責管理內部和外部關系，并且網絡集體作為一個機構單元。治理可以通過正式（例如定期和定義的會議）或非正式（例如自發和沒有結果協調的努力）機制發生[36]。參與者管理網絡“完全依賴于所有組織的或組成網絡組織的重要子集參與和承諾”。“當網絡治理共享時，合作伙伴集體性決定了所有決策和管理網絡活動”[37]。包括院校聯盟在內的一些機構，采用的是會員制，它們通過會議或具有廣泛代表的董事會作出決定，較好地體現了會員的意志。

英國學徒制改革所形成的治理新體系，也存在一些不完善的地方，例如，一些機構在保障治理方面，職責并不完全清晰。這一新體系的效果如何，還需實踐檢驗。但新體系所體現出的一些屬性，符合網絡治理理論基本原理，對我國學徒制試點的進一步推進具有啟示作用。第一，繼續堅持政府在學徒制試點中的總體領導，進一步完善制度設計，形成相關者參與學徒制的良好的制度環境。第二，注重非行政公立機構作用的發揮，明確其在我國學徒制實施中的定位，并賦予一定權利，給予一定條件，使其能夠發揮專業特長，在政策框架下，負責學徒制實施層面的工作，成為連接政府和其他相關者之間的業務中心。第三，建設覆蓋學徒制相關方面的網絡，形成由相關者參與的相互連接的網絡體系。雖然我國有很多機構參與了學徒制試點工作，但這些機構之間沒有通過制度形成相互依存、資源交換的緊密網絡，學徒制的需求網絡、質量保障網絡以及綜合服務網絡等還未真正形成。有必要通過建立或完善包括學徒制培訓提供者機構的準入條件、學徒制培訓標準開發者的資格，通過合同、協議等手段，使得學徒制相關各方具有可以交換的資源，明確社會目標，為形成網絡奠定基礎。第四，依據不同內容，不同網絡采納不同的治理形式，以實現有效治理。

參 考 文 獻

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